关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议

篇一：小区配套公建的产权归属法律分析

小区配套公建的产权归属法律分析

内容提要：目前，对小区配套公建的产权问题法律规定上的空白，已经导致了一系列社会问题，影响社会和谐。笔者从配套公建产权的现状谈起，提出由于产权不明导致的一些问题，最后提出明确配套公建的产权立法应注意的一些问题，提出一些对立法有建设性的建议。

关键字：产权 立法 配套公建

随着我国房地产业的迅速发展，生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，小区内的配套公共建筑越来越多，越来越齐备，由一开始小区必备的变电房、泵压房等水电设施，发展有物业管理用房，再发展有后来的公用停车场、地下停车库，到现在的会所，随着近几年大型社区的出现，又出现了一些公益性、商业性的配套，比如学校、社区医院、银行、小型超市等等。现在，一些大城市的规模较大社区，差不多都有行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，很大程度上方便了居民的生活。但是，我国立法却远远没有跟上房地产业的迅猛发展，到现在为止，对小区配套设施的最基本的问题――所有权问题。国家立法几近空白，各地的立法不仅相当混乱，也十分不全面，这些立法权威性极差，往往不乏背离物权法和立法法基本原则的规定。以北京为例，北京市在2002年8月5日，印发了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》（京政发2002第22号），其详细规定了八类配套公建的的基本要求和控制指标，但其对这些配套公建的产权问题根本没有涉及，把首要应解决的问题，彻头彻尾的回避。根据上海市房屋土地资源管理局的文件，除了地下车库与会所的产权问题（但争议很大）有所涉及外，配套公建的产权问题也几近空白。在此，笔者欲对这一问题展开讨论，与各位同行交流，以便今后对这一问题的深入讨论与立法有所裨益。

一、配套公建的概念及分类配套公建的概念，实际上目前尚无统一的定义。 笔者研读了一些地方性的法规、规定，官方文件一般将其称作："居住区公共服务设施配套建设"。笔者对其定义为：按照国家有关城市居住区规划设计规定和开发商与购房人之间的约定，根据居住区人口规模建造的，为居住区全体居民或更大范围居民提供服务便利的配套设施。一般包括教育设施、康乐设施、医疗卫生设施、社区服务设施、商业服务设施等。对于配套公建的分类，根据分类

的标准不同，而不所不同。按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类配套公建；按盈利与否可分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设；按照产权不同，可分为归个人所有的公建配套，如有已经出售的小区的商铺，全体业主所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库，开发商所有的公建配套，小区的会所，国家所有的公建配套，小区的居委会办公场地（大部分城市并不明确）。

二、产权的现状及存在的问题产权问题，就是物权法中物的归属问题。 国外许多经济法或法学的教科书往往开门见山地指出：产权制度，是"构成所有市场交换的基础"。我国著名经济学家吴敬琏先生讲过："产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。"如果一个国家的产权制度不健全或产权界定不清，将妨碍市场起到配置资源的基础性作用。在任何一个国家，土地的稀缺性，直接就是房地产稀缺性，人们对稀缺资源如何利用，如何分配，如何竞争，更是取决于产权的界定。在我国，配套公建的产权不明，实际上已经导致了一系列的问题，给社会的和谐稳定带来较大的负面影响。

1、配套公建产要不明，已经成为影响社会和谐的重要因素之一当前，国内许多小区物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出不穷，甚至演化成暴力事件。据不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占种类房地产问题投诉的58%。因配套设施产权不明确，设施建设滞后，设施规划变更，擅自改变配套设施建设，开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告上一套，实际建设中一套，利用现行相关法律法规的空子打"擦边球"等等以上各种作法，是房地产开发和销售中屡见不鲜的。有的开发商因资金周转问题，交房后其配套建设却跟不上，给入住的业主生活带来严重不便，有的配套设施建成后，因没有显著的经济效益，房地产开发商或物业管理公司单方面变更其使用性质，原来的社区医疗室、健身房可能就成了烧烤店、歌舞厅；原来的屋顶花园可能就矗立起巨大的广告灯箱，严重干扰了周转居民的正常起居，更有甚者，干脆擅自变更已公布的楼盘设计，将原来的配套公建增加或减少，直到交房时业主大

呼上当受骗。为解决问题，有些业主就采用了聚众闹事、集会、上访、诉讼等方式，成为地区安全稳定及社会和谐的重大隐患。

2、产权不明直接导致公建配套利用率不高，造成了极大的资源浪费明确公建配套的产权，就是界定产权人的权利，明确谁有权利用财产，谁有权取得对财产的控制权，谁有权获得利用财产所得的收益。只有明确地界定产权，才有助于保障产权人，只要妥善地管理或经营自己的财产，就能享受相应的回报，而对自己的财产经营或管理不善，就必须承担相应的后果，这就是产权明确所带来的激励作用。而在我国，恰恰没有产权明确必然带来的激励作用。比如说目前在高档小区普遍存在的会所问题，由于法律对其产权界定根本不明确，业主认为，小区的土地他们已经全部分摊，会所作为为全体业主提供服务的配套设施，理应属于全体业主所有，在业委会成立之后，他们通过各种形式要讨回会所。而开发商认为，会所是他们建的，法律也没有规定是全体业主的，理应由其经营管理。争来争去的结果是会所不能好好经营。开发商不敢投入，因为到头来会所可能是全体业主的。业主去经营即没有经济实力，也缺少管理经营的经验。看看现在上海的会所，十有八九成为"摆设"或惨淡经营。公建配套产权不明的间接后果是稀缺资源的极大浪费，笔者曾去过上海市普陀区一个90年代开发的小区，里面建有一个教育设施――幼儿园，从建到到现在16年之久，根本没有投入使用，政府没有投资，它不会去珍惜；开发商投资建造，但不是自己的，也不会好好利用。作为业主个体，其根本没法使用。就这样，稀缺资源上的巨额投资白白浪费。如果建立严格的产权制度和产权管理管理制度，笔者相信不会发生这样的事情。

3、公建配套设施的日益增多，产权不明将造成日后内容提要：目前，对小区配套公建的产权问题法律规定上的空白，已经导致了一系列社会问题，影响社会和谐。笔者从配套公建产权的现状谈起，提出由于产权不明导致的一些问题，最后提出明确配套公建的产权立法应注意的一些问题，提出一些对立法有建设性的建议。关键字：产权 立法 配套公建 随着我国房地产业的迅速发展，生活居住条件的迅速改变，人们对居住环境的要求逐步提高，小区内的配套公共建筑越来越多，越来越齐备，由一开始小区必备的变电房、泵压房等水电设施，发展有物业管理用房，再发展有后来的公用停车场、地下停车库，到现在的会所，随着近几年大型社区的出现，又出现了一些公益性、商业性的配套，比如学校、社

区医院、银行、小型超市等等。现在，一些大城市的规模较大社区，差不多都有行政管理、金融邮电、文化体育、医疗卫生、商业服务、社区服务、市政公用、教育八类设施，很大程度上方便了居民的生活。

但是，我国立法却远远没有跟上房地产业的迅猛发展，到现在为止，对小区配套设施的最基本的问题――所有权问题。国家立法几近空白，各地的立法不仅相当混乱，也十分不全面，这些立法权威性极差，往往不乏背离物权法和立法法基本原则的规定。以北京为例，北京市在2002年8月5日，印发了《北京市新建改建居住区公共服务设施配套建设指标》（京政发2002第22号），其详细规定了八类配套公建的的基本要求和控制指标，但其对这些配套公建的产权问题根本没有涉及，把首要应解决的问题，彻头彻尾的回避。根据上海市房屋土地资源管理局的文件，除了地下车库与会所的产权问题（但争议很大）有所涉及外，配套公建的产权问题也几近空白。在此，笔者欲对这一问题展开讨论，与各位同行交流，以便今后对这一问题的深入讨论与立法有所裨益。

一、配套公建的概念及分类配套公建的概念，实际上目前尚无统一的定义。笔者研读了一些地方性的法规、规定，官方文件一般将其称作："居住区公共服务设施配套建设"。笔者对其定义为：按照国家有关城市居住区规划设计规定和开发商与购房人之间的约定，根据居住区人口规模建造的，为居住区全体居民或更大范围居民提供服务便利的配套设施。一般包括教育设施、康乐设施、医疗卫生设施、社区服务设施、商业服务设施等。对于配套公建的分类，根据分类的标准不同，而不所不同。按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等八类配套公建；按盈利与否可分为公益性配套公建和盈利性配套公建。公益性配套公建，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。盈利性配套公建，即居住区日常生活必须的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设；按照产权不同，可分为归个人所有的公建配套，如有已经出售的小区的商铺，全体业主所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库，开发商所有的公建配套，小区的会所，国家所有的公建配套，小区的居委会办公场地（大部分城市并不明确）。

二、产权的现状及存在的问题产权问题，就是物权法中物的归属问题。国外许多经济法或法学的教科书往往开门见山地指出：产权制度，是"构成所有市场交换的基础"。我国著名经济学家吴敬琏先生讲过："产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。"如果一个国家的产权制度不健全或产权界定不清，将妨碍市场起到配置资源的基础性作用。在任何一个国家，土地的稀缺性，直接就是房地产稀缺性，人们对稀缺资源如何利用，如何分配，如何竞争，更是取决于产权的界定。在我国，配套公建的产权不明，实际上已经导致了一系列的问题，给社会的和谐稳定带来较大的负面影响。

1、配套公建产要不明，已经成为影响社会和谐的重要因素之一当前，国内许多小区物业管理公司与业主（业委会）就配套公建的纠纷层出不穷，甚至演化成暴力事件。据不完全统计，有关配套设施建设问题的投诉约占种类房地产问题投诉的58%。因配套设施产权不明确，设施建设滞后，设施规划变更，擅自改变配套设施建设，开发商单方面考虑自身经济利益，不顾广大业主的整体利益，广告上一套，实际建设中一套，利用现行相关法律法规的空子打"擦边球"等等以上各种作法，是房地产开发和销售中屡见不鲜的。有的开发商因资金周转问题，交房后其配套建设却跟不上，给入住的业主生活带来严重不便，有的配套设施建成后，因没有显著的经济效益，房地产开发商或物业管理公司单方面变更其使用性质，原来的社区医疗室、健身房可能就成了烧烤店、歌舞厅；原来的屋顶花园可能就矗立起巨大的广告灯箱，严重干扰了周转居民的正常起居，更有甚者，干脆擅自变更已公布的楼盘设计，将原来的配套公建增加或减少，直到交房时业主大呼上当受骗。为解决问题，有些业主就采用了聚众闹事、集会、上访、诉讼等方式，成为地区安全稳定及社会和谐的重大隐患。

2、产权不明直接导致公建配套利用率不高，造成了极大的资源立法越来越难公建配套的产权问题，就是民法学上的所有权问题，所有权的一个突出特点就是稳定性和永久性。由于所有权是所有人对物直接支配的权利，所以要求它的所有人的支配活动不能随时受到外界的影响，除非正常的产权转移。比如说老百姓的商品房，不能由于法律、政策的变化而发生产权转移，如果法律、法令朝令夕改，市场交换的基石就不复存在。永久性是指产权存在的时间一般较长或没有期限限制，否则就不能发挥它的价值。就公建配套的产权而言，除了土地是国家的，

篇二：关于新建住宅小区公建配套设施权属界定与管理的有关规定

关于新建住宅小区公建配套设施权属界定与管理的有关规定

常房发[2004]116号

为加强我市新建住宅小区公建配套设施的管理，依法维护广大业主和开发商的合法权益，解决因公建配套设施权属界定不清、被挪用等原因引起的矛盾与纠纷，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院《城市房地产开发经营条例》、国务院《物业管理条例》、《江苏省房地产交易管理条例》、建设部《城市商品房预售管理办法》、《江苏省商品房价格管理办法》等法律、法规和规章的规定，对我市新建住宅小区公建配套设施的权属界定与管理作如下规定：

一、新建住宅小区的公建配套设施必须严格按照规划行政主管部门核定的内容实施，不得擅自更改规划及其使用功能。

二、新建住宅小区公建配套设施的房屋权属性质分为非营业性公建配套设施和营业性公建配套设施两种。

三、新建住宅小区的非营业性公建配套设施，是指建设成本已经列入小区商品房建设成本的公建配套设施。这一类的公建配套设施中除了社会公益性的配套设施以外，其权属归全体业主所有，由房产行政主管部门代为登记。小区的开发建设单位不得销售非营业性公建配套设施，也不得以任何方式处置其使用权。

非营业性公建配套设施（除社会公益性的配套设施外）的经营收益归全体业主所有，应用于小区的物业管理。

四、 新建住宅小区的营业性公建配套设施，是指建设成本未列入小区商品房建设成本的公建配套设施。这一类公建配套设施，按谁投资，谁所有，谁收益的原则，其权属归投资者所有，但交付使用后须纳入小区统一的物业管理。

五、 新建住宅小区的车库（含机动车和非机动车）属住宅建筑停车位最低控制指标以内的，按非营业性公建认定，列入小区商品房建设成本，不得对外销售，交付使用后，由业主委员会委托物业管理公司统一管理；超出住宅建筑停车位最低控制指标进行配套并得到规划行政主管部门批准建设的车库且没有列入小区商品房建设成本可以按营业性公建认定，可以对外销售。所有车库一列不得改变其使用功能。

六、 新建住宅小区公建配套设施的项目名称、指标等内容由规划行政主管部门在控制性详细规划中予以明确，市建设行政主管部门出具公建配套意见书，由土地管理部门在土地出让时告知投标人，作为土地出让的条件之一；计划部门在项目立项时将新建住宅小区公建配套设施的内容列入项目批文；规划行政主管部门在审查规划方案、建筑方案、施工图以及核发建设工程规划许可证时将新建小区公建配套设施的内容进一步核定；建设行政主管部门按照土地出让时与中标人签订的公建配套建设合同在施工图审核和颁发施工许可证时，将新建住宅小区公建配套设施的坐落、面积在施工图中予以标注，并在工程竣工时按合同及核准的施工图进行验收；价格行政主管部门在核定商品房预（销）售价格和委托成本认证机构进行成本认证时，应对新建住宅小区公建配套设施的成本进行认定；房产行政主管部门在为新建住宅小区办理权属初始登记时，按公建配套设施的性质区分登记。

七、 房产行政主管部门在核发新建住宅小区商品房预售许可证时须将小区公建配套设施的项目名称、坐落位置、性质、面积等内容明确标注；小区开发建设、销售单位在商品房销售过程中应将公建配套设施实施计划在销售场所予以公示，并告知购房人。

八、 价格行政主管部门应将非营业性公建配套（除社会公益性的配套设施外）的经营收支预测情况，作为核定前期物业管理公共服务收费试行标准的依据之一。房地产开发企业在实行小区前期物业管理招标时，应将公建配套设施的实施计划作为招标书的内容告知投标人。

九、 本规定自发布之日起执行。本规定发布之前，已经取得土地使用权但尚未取得商品房预售许可的项目，房地产开发企业在申请商品房预售许可时，应该向审批机关申报公建配套设施的实施计划，明确公建配套设施的项目名称、位置坐落、性质、面积等内容。

常州市房产管理局常州市发展计划委员会

常州市国土资源局常州市规划局

常州市建设局

常州市物价局 二O O四年十月九日

篇三：小区公建配套用房权属辨析

小区公建配套用房权属辨析

作者 姚志刚 律师

杭州某房地产开发商Z公司开发的别墅已经全部销售完毕，业主也已经入伙。Z公司将小区唯一的公建配套设施小区会馆的部分房屋申领产权证，并登报出售。由此引发矛盾，业主委员会将房管局告上法庭，要求撤销房管局核发的产权证。经区、市两级法院审理，业主委员会在行政诉讼中败诉。2004年6月，业主委员会又向杭州市中级人民法院提起民事诉讼，要求确认房管局核发产权证的房屋之产权归全体业主共有。原告的主要理由为：小区会馆属于公建配套设施(已经得到行政判决的确认)，与小区别墅同时规划、设计、建造，已经列入小区开发成本，业主支付的房价中包含了小区配套用房的价格，故认为会馆应当属于全体业主共有。目前该案由杭州市中级人民法院审理，估计近期将作出判决。

我们作为被告开发商的代理人，参加了诉讼。通过对相关材料的审查，结合有关法律法规，我们认为，会馆作为小区配套用房，权属并不当然归全体业主所有，理由如下：

一、小区公建配套房屋权属全部归业主所有，不符合立法本意，也不符合实际情况。

现有的法律法规对小区公建配套用房的权属没有明确规定。

国务院颁布的《物业管理条例》第38条规定，“物业管理用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意，物业管理企业不得改变物业管理用房的用途。”第27条规定，“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。”第50条第一款规定，“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。”

从上述规定可以看出，业主享有物业管理用房屋的所有权和物业共用部位、共用设施设备的所有权，但没有明确除上述内容以外的公共建设配套用房的所有权。

《杭州市物业管理条例》作为地方性法规，第三十四条、第五十七条，对此有所涉及。《杭州市物业管理条例》第三十四条规定“建设单位应在物业交付使用办理房屋产权证之前，提供房屋总建筑面积3‰的物业管理办公用房和公共活动用房，以及总建筑面积4‰的商业用房，由市、县（市）物业管理部门代为接收。社区居民委员会的用房，按国家规定另行配置。物业管理办公用房、公共活动用房和商业用房的所有权属于该物业管理区域的全体业主，其所有权不得分割、转让、抵押。具体位置应在办理物业销售（预售）证之前予以确定。”

从第三十四条的规定可以看出，第一，开发商应当提供7‰的配套用房。如果所有公建配套房屋均属于业主的话，那么条例就应当规定所有的公建配套均属于业主所有，而且公建配套用房不得少于房屋总建筑面积的7‰。但是，条例没有作如此规定，而是仅仅规定了7‰属于业主。因此，从立法本意可以推断，超过7‰部分的房屋所

有权应当属于开发商。第二，从该条第二款规定来看，7‰的配套用房应当在办理物业销售（预售）证之前予以确定。结合实践，在领取商品房预售许可证之前，配套用房已经确定。故预售证允许销售的房屋中不包括配套用房。换句话说，只要是预售证销售范围内的房屋，肯定不是配套用房。第三，从项目验收、房屋办证的前提条件来看，配套房屋必须得到房屋管理部门的确认，实践中房屋管理部门以《杭州市物业维修基金和用房缴交确认单》的形式予以确认。换个角度讲，如果所有公建配套房屋均属于业主的话，那么配套的学校、环卫、邮电等用房均属于业主所有，那结果显然就很荒谬了。

《杭州市物业管理条例》第五十七条对于由全体业主共有的共用部位、共用设施设备这两个概念作出了界定，这两者中均未包括小区会馆。纵观该条例，明确属于全体业主共有的共有部位是：物业管理区域内属全体业主或单幢物业的业主、使用人共同使用的门厅、楼梯间、水泵间、电表间、电梯间、电话分线间、电梯机房、走廊通道、传达室、内天井、房屋承重结构、室外墙面、屋面等部位。共有设施是：物业管理区域内，属全体业主或单幢物业的业主、使用人共同使用的供水箱、水泵、排水管道、窨井、化粪池、垃圾通道、垃圾箱（房）、电视天线、电梯、照明灯具、建筑智能系统、避雷装置、消防器具、防盗门、邮政信箱、娱乐设施等设施设备。

由此可见，只要配套房屋未在《杭州市物业维修基金和用房缴交确认单》用房认定范围，而在预售证许可销售范围，就属于开发商所有，是能够办理出独立的所有权证和土地使用权证。

二、配套用房的权属与开发成本是否分摊的没有必然的关联。

业主主张配套用房的开发费用已经计入业主购买房屋的价格之中，即由全体业主分摊了配套用房的开发成本。我们认为，这种观点本身不能成立，也缺乏有效的证据来证明。

《浙江省商品房住宅价格构成及价格行为规范》第五条第二款第三项规定，“非营业性公共配套设施建设费，包括根据城市建设总体规划要求列入小区施工图预算项目的公共停车库（棚）、锅炉房、水泵房、派出所、居委会、公厕、垃圾转运站、围墙等建设费用中，按规定应由商品住宅开发项目负担的费用”。该规定明确了非营业性公共配套设施建设费是可以计入房价，所针对的是非营业性公共配套设施建设费，对其他配套用房开发费用是否可以计入房价未作规定。

我们认为，上述规范是计划经济的时代产物，与现实已经有很大距离。作为自由定价、全部市场化的别墅销售，实质上不存在成本如何计算、如何分摊的问题，而是存在开发商是否盈利、利润是多是少的问题。因此，配套用房的开发费用是否摊入成本，对案件争议的解决没有实质性意义。同时，业主与开发商均很难举证说明开发费用是如何分摊。

三、开发商交足7‰的物业用房后，对于剩余公建配套用房，享有所有权。

对于公建配套用房，在开发商交足7‰后，剩余房屋所有权是否属于全体业主所有，

现有法律、法规未明确规定。因此，应当按照法学的基本原理和法律的基本精神来处理该问题，也就是要按照“谁投资，谁受益”的原则来处理。显然，开发商是房屋的开发建设单位，是投资者，理应享有所有权。在行政诉讼中，杭州市房管局将讼争房屋所有权登记在被告名下的行政行为，已经得到杭州市中级人民法院终审判决的确认，予以维持。我们认为，行政终审判决确认维持的行政行为属于房屋的初始登记，没有法律、法规的明确规定，没有产权人开发商转让、赠送房屋的承诺，配套用房的权属不能改变。初始登记是房屋所有权取得方式的一种，但初始登记并不影响所有权的属性，即初始登记反映的权利仍然是所有权。

综上，我们认为，对于公建配套用房，在开发商按规定交足7‰后，剩余房屋的权属应当归投资者所有，也就是开发商所有。如果片面地理解为归业主所有，既不符合市场经济规律和实际现状，也不利于城市建设，开发商就缺少做好配套公建的动力，或者“羊毛出在羊身上”,开发商势必提高房屋的销售价格。

《关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议》出自：百味书屋
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