对新形势下加强县乡人大工作的思考
杨桂英
县级人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会，是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，充分发挥基层国家权力机关和人大代表作用，巩固党的执政基础，加强基层国家政权建设，是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的重要任务。在目前党委重视人大工作、政府支持人大工作、全民关注人大工作的良好态势下，县乡人大必须全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，按照总结、继承、完善、提高的原则，保证县乡人大依法行使职权，健全县乡人大组织制度和工作机制，提高县乡人大工作水平，推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进、完善发展，为协调推进“四个全面”战略布局、促进党和国家各项事业发展做出积极贡献。
现在，我就工作实践中思考和发现的问题，对新时期加强和改进人大工作提出几点粗浅的意见建议，不妥之处，敬请大家批评指正。
一、贯彻“三严三实”，大胆履职尽责
在全国上下大力开展“三严三实”专题教育的形势下，县乡人大要以开展“三严三实”专题教育为契机，围绕“提高履职能力，增强监督实效”的目的，结合自身工作实际，对工作中存在的“不严不实”、“严而不实”等问题进行认真整改，努力从以下几个方面做到既严有实：
(一)自我要求要严。人大的监督工作要严格依法进行，人大的监督权利是宪法赋予的，各项监督工作都要以法律为依据，严格按照法定程序，做到有理有据、有章有法、有力有度，不违法、不添乱、不越权。同时人大工作者还要以更高的标准来严格要求自己，争取作到德才兼备、品高才优，只有才优才能在监督审议中要切中要害、查之有据、言之有理、监督有力，才能发现问题、分析问题、解决问题;只有品高才能实事求是、坚持真理、不存私心、为国为民。人大工作者更要做廉洁奉公的表率。带头弘扬勤俭节约、艰苦奋斗的精神、带头履行忠诚为党、为民服务的职责，带头坚守廉洁奉公、乐观向上的思想，带头贯彻执行党和国家的大政方针政策，牢记党的宗旨，全心全意为人民服务。
(二)专项调研要细。专题调研的特点在于内容更加专一、目的更加明确、参加人员更加专业、程序更加规范。有关国家机关或者单位必须在时限内回复专题调研报告研究处理的情况。代表法第二十四条规定，代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。根据这条规定，向代表提供反馈意见的，可以是承办的机关、组织，也可以是本级人大常委会，可视具体情况而定。专题调研与特定问题调查很像，都是主题鲜明、单点突破、更深更专，只是在方式上一个是调研，一个是调查，在态度上一个温和，一个严厉;正因为如此，专题调研必须要在细致上下功夫，要深层次挖掘问题、分析问题，提出的意见建议要有立足大局、着眼长远、战略思维、切合实际，要前瞻性地指导工作，真正能对党委、人大参谋决策提供依据，真正能有力推动一府两院工作开展。
(三)视察检查要真。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”人大的视察检察一定要求真务实，一要真看。要求迈开双腿、扑下身子，走出办公室和会议室，摆脱以往“坐着车子转，隔着玻璃看，坐在屋里听”的模式，深入实际，深入基层，深入第一线，亲身去察看了解详情，努力掌握第一手资料和信息。二要真查。视察过程中不仅要看成绩，还要察不足，既要看有准备的，又要看无准备的，要将视察对象的书面汇报与现实情况对照，善于发现问题和思考问题。三要创新方式。除一般的实地视察、查看资料、听取汇报、召开座谈会、走访问卷等形式外，还要改变由被视察部门选择视察地点路线的单一视察方式，采取随机抽查和定点视察相结合、明察与暗访相结合等方式，使视察更具有代表性和真实性，增加视察过程中的代表参与度与群众参与度，确保视察活动更为真实、深入、全面。四要严肃工作纪律。视察过程中端正工作作风，不吃拿卡要、收受贿赂，听实话、摸实情、办实事，既不无中生有、滥用权力，又不大事化小、小事化了，防止浮光掠影、浅尝辄止的无效劳动。五要如实反馈视察结果。视察后，要对视察中掌握的材料进行全面综合的分析，形成有见解、有分量、有针对性、绝对真实的视察报告，不能查是查、写是写、两张皮。六要强化督促落实。一方面要将在视察中提出的建议、意见及整改要求以书面形式交“一府两院”有关部门认真落实，另一方面常委会应专门就重点部门或重点问题实施针对性监督，跟踪问效，督促落实整改，直至满意为止。
(四)执法检查要实。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”受我国封建专制主义传统的长期影响，加上监督制度机制不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些领域依然存在，特别是执法不严现象尤其突出。要确保执法必严、违法必究，必须加强对执法活动的监督。习近平同志指出：“要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”“坚决排除”、“坚决防止”、“坚决惩治”,“三个坚决”彰显了新一届党中央坚持推进严格执法的强大决心。
做好执法检查工作，可以有效地督促政府全面贯彻实施法律法规，县乡人大常委会要响应党的号召、紧跟国家形势、围绕民生根本，对一些国家重要法律政策执行情况进行执法检查，并紧密结合立法评估和规范性文件备案审查工作，严格执法检查程序，发现问题交由执法部门严厉查处，发现法律法规不完善，需要修改，可同时进行立法评估，以决定是否修改或废止，要有效利用执法检查结果的运用监督法实施以来，已经实施了多年的执法检查工作，对督促法律法规的有效实施起到了巨大的推动作用。执法检查既是法律监督，同时也是对政府的工作监督。执法检查报告和审议意见转送政府办理，可以推动法律法规的有效实施，但执法检查中发现贯彻法律法规工作不力如何处理，值得研究。如果执法检查结束后，同时对政府的执法工作进行综合评价，并建立一套评价体系，对评价的结果转政府及有关部门作为考核、任免的依据，将有效地发挥执法检查的作用。
(五)工作评议要深。《监督法》规定，地方人民代表大会闭会期间，人大常委会可以采用开展工作评议、听取专项工作报告等形式加强对“一府两院”的监督。工作评议就是通过听取专项“一府两院”工作报告，对其工作中存在的倾向性、普遍性问题，提出意见和建议，督促“一府两院”采取有效措施，解决问题，改进工作，推动改革发展，促进和谐稳定。工作评议作为一种特殊的监督形式，更多的体现了人民的意志和对人民负责的精神，体现了建设社会主义民主政治的必然要求。工作评议的主要程序是：实地调研和民意测评、评议对象报告工作，人大常委会组成人员和其他参评人员进行评议发言，对评议对象提出整改要求，人大常委会组成人员或参加评议的人员，对评议对象进行无记名投票测评，结合民意测评和常委会测评公布测评结果。评议格次分为满意、基本满意、不满意三个等次。评议结果以及参评人员提出的评议意见，由主任会议审定后，以文件的形式印发“一府两院”、相关部门和上级主管部门，并报党委、纪委，组织部备案。被评议单位应当根据评议意见和整改要求进行整改，并在六十日内将整改情况书面报告人大常委会。
人大开展工作评议有利于促进“一府两院”及其职能部门严格依法行政、公正司法和反腐倡廉，还有利于促进“一府两院”及其职能部门摆正位置，接受监督，推动“一府两院”的工作。人大对“一府两院”的监督本身既是一种制约，又是支持和促进，人大和“一府两院”虽然职责权力不同，但工作的出发点和目标都是一致的，都是为了保证宪法和法律、法规的贯彻实施，推进社会主义民主与法制建设，加快经济建设和社会各项事业的发展。通过人大工作评议这一监督形式，解决被评单位工作中突出的矛盾和问题，带动各项工作的健康开展。
人大常委会要坚持认真评议，监督整改的原则，评议结束后，对评议对象的整改情况进行跟踪监督，督查评议意见的落实。评议对象整改报告征求人大常委会相关工作委员会意见后，经主任会议审议，印发常委会组成人员和参加评议的代表，并在人大常委会会议上听取和审议整改情况报告。人大常委会组成人员和参加评议的人大代表对整改情况不满意的，人大常委会应当责成被评议部门重新整改并报告再次整改情况。评议为基本满意和不满意的部门，列为整改对象;连续两次评为不满意的部门，人大常委会将依法做出相关决议、决定。对整改不认真，交办的事项久拖不办，该解决的问题不予解决的，人大常委会可依法提出询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查，将调查结果提请县人大常委会议审议，并做出相应的决议、决定。
二、加快人大机关工作人员交流使用，解决干部力量和工作动力上的不足。
人大的领导一方面要重视干部职工能力的培养，另一方面也要大力推荐和提拔使用作风正、能力强、贡献多的干部，人员交流的越快，工作的活力越强。人大是一个领导干部聚集的地方，人大的老领导大部分都在党政重要岗位上干过，都曾为党作出过杰出贡献，他们有丰富的工作阅历和经验，他们都有乐于奉献的思想觉悟，他们能也会在地方经济社会发展过程中起到很好的作用，正确地运用他们的智慧和能力，既是对他们的尊重和肯定，又是克服他们“船到前头车到站”思想的重要手段，不能因为岗位的变化，挫伤他们工作的积极性。在这种情况下，人大常委会的领导首先要重视他们、爱护他们、用好他们，让他们在监督工作中发挥余热、实现价值、感受乐趣;其次县委、“一府两院”的领导也要尊重他们，在视察、调研、检查和评议中全力配合、提供支持和服务，在做一些重大决策时要虚心征求他们意见建议，让他们感觉人大的工作与县委和“一府两院”是一样的，都是为民服务，都是促进发展，绝不是别人说的“二线工作”。
在队伍建设方面，人大机关的队伍建设长期以来都存在人才结构不合理的现象，老的老、小的小，很难实现中、老、青的优化结合，而且队伍一旦形成，角色基本定位，内部调整空间极小，基本上老领导是一个岗位干到头，年轻干部只要是不提拔，一个岗位也要干七、八成十年，有些重要岗位上的干部一旦调走或者提拔，马上就会青黄不接、工作短路;人大的门楼子高，年轻人一般进不来，换血功能欠缺;进来的人除了提拔，一般出不去，造血功能不足;十八届三中、四中全会后中、省、市、县委在加强和改进人大工作的决定中也注意到这一点，并对此做了一些具体的要求，加快人大工作人员的培养、交流、使用，永葆人大机关工作的活力，各级党委要把人大干部的配备、培训、培养、交流、选拔和使用纳入干部队伍建设总体规划，统筹安排。加大人大机关干部的选拔交流使用力度，畅通人大与党委、政府、司法机关之间具备条件的干部和人才的交流渠道，建立健全能进能出的用人机制，对优秀年轻干部及时予以提拔使用。人大常委会委室负责人、人大主任(主席)可在同级班子中转任交流。组织部门可安排部分新提拔到党委、“一府两院”部门领导岗位工作的同志和后备干部到人大常委会挂职锻炼。加强人大机关工作人员能力建设，强化学习培训和教育管理，不断提高政治素养和业务水平。
要优化人大常委会组成人员的结构，推进组成人员年轻化、专业化，不断提高组成人员的综合素质和履职能力，逐步将专职委员比例提高到60%以上，保证每个委员会至少有1名常委会专职委员，在工作机构上，每个委员会的专兼职组成人员要达到5-7人，从学历结构、年龄结构、专业结构、性别结构等方面进行优化组合，及时补足补齐人大常委会组成人员，人大常委会组成人员要依法履职，原用人单位要无条件服从和支持，确保人大常委会各项工作有序进行。
加强乡镇(街道)人大建设 ，设立乡镇人大主席团办公室作为常设机构，设1名专职人大主席、副主席，配备至少2名专职工作人员，负责办理人大日常事务和代表联络工作，乡镇人大主席团，根据乡镇辖区人口数，由5-7人组成，乡镇人民代表大会每年至少举行2次，乡镇人大主席团会议每月至少举行1次，确保乡镇人大正常开展工作。建议把乡镇人大主席团作为县级人大的下属单位，壮大县级人大常委会的力量，方便管理和支持乡镇人大工作，推进县镇两级人大依法履职，也为这一级的人大的干部提供进身之阶、提拔之门。
三、创新监督方式，强化跟踪问效，解决监督实效上的不足。
县乡人大常委会能严格遵守法律程序、依法行使监督职权，但在工作实际中还存在监督手段过于单一、监督时段性太强、存在重复监督和监而不督现象、监督的效果不够明显等问题，我认为人大应从以下几个方面强化监督工作：
未雨绸缪，充分做好监督前的准备工作。一是年初制定工作要点和议题安排时一定要充分调研来精选议题，议题要少而精、重实效，至少一届内不能重复，而且在一届内督促问效，防止问题前改后发;二是成立视察调研检查组时，一定要精选人、选能人、选硬人，要选懂业务、懂法律的专人，要选能发现、善发现问题的能人，要选敢说真话、敢写真事的硬人，真正把领导解放开来，统筹帷幄、把握大局;三是坚持做好视察前的专业知识和法律知识培训，保证视察调研检查组成员不说外行话、不干外行事;四是坚持在法定时间内发放通知、派送文件和审议意见等，给部门充分的准备时间、整改时间，给委员充分的阅读思考和提出意见时间，“一府两院”的报告必须提前1个星期送达人大办公室，有特殊情况必须提前报告人大常委会。
(二)注重细节，努力发现视察中的相关问题 。人大在视察中要充分发挥联系广大人民群众的优势，多走访百姓，从群众的心声中得到跟多的问题导向，结合工作汇报和实际检查，发挥自己的专业特长和聪明才智，深层次挖掘问题，本着有则改之、无则加勉的原则，既不人云亦云，又不胡乱猜测，与“一府两院”求同存异、共谋发展，努力推进“一府两院”工作开展。
(三)丰富方式，不断增强监督工作的实际效果 。在丰富和创新监督方式方面，各级人大常委会都进行着尝试，效果也都算明显，但坚持的不是很好，就我个人而言，我比较倡导就地视察和特定问题调查这两种方式，因为他们有法律保障，有法律威慑，能够比较真实的反映问题，其次也要尝试不同监督方式的混合应用，把检查和抽查相结合、把明察与暗访相结合、把实际测评和走访问卷相结合、把工作汇报和实地查看相结合，通过查看、比照、思考、总结，真实地反映问题;最后还要不断探索行之有效的监督方式，真正让人大的监督落到实处。
(四)加强督促，切实推进一府两院的工作开展。《监督法》第12条规定：“一府两院”的工作报告应在人大常委会举行20日前送交人大专门委员会征求意见，修改后在常委会举行10日前送交常务委员会，常务委员会办事机构应在举行会议7日前发给常委会组成人员。《代表法》第42条规定：有关机关、组织应当认真研究办理代表建议批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。人大常委会审议意见和有关决议、决定的落实也有相应的时限。人大常委会必须要督促“一府两院”在规定时限内整改落实，提高工作效率，推进工作开展。
(五)讲求实效，真正重视监督成果的实际应用。人大常委会认真检查、辛苦调研、集体研讨所得到的调研成果是集体的智慧得结晶，既有民情民意民声，又有部门困难忧虑，还有人大监督之力，县人大应该把调研的成果呈送党委、递交政府，为党委参谋决策和政府推进工作提供借鉴，同时把查找出来的有关重大问题告知相关部门，该诫勉诫勉，该追查追查、该处罚处罚，使监督检查的成果得到实际应用。发挥主体优势，增强履职能力，促进代表依法履职。
代表素质的高低，代表履职的坏好，直接关系到各级国家权力机关的建设和形象，关系到宪法和法律赋予人民代表大会的权力能否得到正确行使，关系到社会主义民主法制建设的进程，关系到社会的公平正义和经济的快速发展。加强代表工作，事关国家发展大局，我认为加强代表工作要从以下几个方面做起：
严把代表入口。各级人大代表是国家权力机关的组成人员，是党和政府联系人民群众及人民群众诉求党委和政府的桥梁纽带，人大代表的素质如何，直接影响国家权力机关职能作用的发挥，关系到人大的权威和形象。人大换届选举要通过严格的程序和有效的途径，进一步扩大代表推选中的民主，精心做好代表候选人的酝酿、选举工作，摸清代表资源的底子，把好代表的素质关，优化代表结构，增强代表的广泛性和代表性，使扩大民主的各项措施落到实处。严格实行法定主体推荐机制。选举法明确规定：各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人。换届选举工作中，人大常委会将代表资源调查摸底与法定主体依法提名相结合，将代表候选人的提名工作进行规范化的管理，规定只能由法定主体推荐代表候选人，其他各机关单位及领导干部等推荐的人选一律不受理，避免了推荐主体多头，无法取舍的不良局面，使代表的推荐走上规范化的民主法制轨道。建立完善多方征求意见机制，代表候选人初步提名方案产生后，在党委的领导下，由人大常委会选举办牵头，召开由组织部、纪委、政法委、税务局、工商局、计生委、法院、检察院、公安局等相关部门参加的座谈会，对提名名单上的候选人在是否涉黑、涉恶、涉毒、偷税漏税、违反计划生育、合法经营等方面的情况进行了解，征求相关部门的意见，从而把那些拥护党的领导、模范遵守宪法和法律、有良好的思想品德、能依法正确行使代表权利和履行代表义务的人推荐为人大代表候选人，体现代表的先进性。
加强代表培训 。人大代表来自社会各个阶层，错综复杂、素质不一，对人大的职责权力和工作程序运行的了解需要一个过程，人大常委会要对代表开展形式多样、及时有效的培训，把培训作为提高代表履职水平的主要手段，在实际的工作中，各级人大几乎每年都对代表进行了培训，邀请专家教授讲解，花费了很大代价，但实际效果不佳，代表对这种说教式的培训不很认同，基本上都是左耳进、右耳出，大部分的集中培训都流于形式，因此我们需要尝试以实践为主的培训模式，提倡以会代训、以查代训，重视以视察调研、评议检查、考察学习为主的实地培训，根据代表特点，有针对性地对代表进行分类，让他们在各自熟悉的领域开展工作，让代表发挥特长，让代表明白该看什么、该说什么、该写什么、该做什么，形成有自己特色的培训方式，努力提高代表履职水平。
强化代表在闭会期间的活动。在实际工作中，县级以上人大常委会在闭会期间的活动很正规、也很经常，深入开展视察调研，认真进行评议检查，严格人事代表工作程序，审议和决定重大事项，对地方规范性文件进行备案审查，监督“一府两院”工作开展，促进地方经济发展和社会公平正义，充分履行了人大的具体职能。但作为最低层的乡镇人大工作机构，闭会期间的活动基本处于无序状态，乡镇人大基本上没有专职干事，乡镇人大主席平时干的大部分都是党委安排的“中心工作”，对自身业务干的很少、思考的更少，严重影响了基层人大工作的开展，基层政府工作丧失了有效的监督平台，十八届四中全会后，中省市县都作了加强人大工作的决定，各乡镇人大已经相继配备了专职干事，抽调人员，设立乡镇人大常设机构--乡镇人大主席团，加强乡镇人大的设施配备，规范了乡镇人大的工作程序，强化了乡镇人大的物资保障，乡镇人大的工作正在向好的方面发展。
重视代表履职保障。代表法规定：“代表在人民代表大会各种会议上发言和表决，不受法律追究”，“人大代表非定本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕和刑事审判”，“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”。各级人大常委会和有关执法部门应依法保障代表行使权力，对打击报复危害代表的行为要出台明确严厉的政策，用法律制度和政策保护代表人身安全，确保代表大胆履职、放心履职 ，各级人大常委会要把培训代表 、保护代表作为自己的责任，带领好、引导好、保护好自己的代表。(作者系丹凤县人大常委会主任)
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