社区矫正中心建设专题调研报告
如何履行社区矫正工作职责、如何科学地管理在社会上服刑的人员，是自2003年7月社区矫正试点工作开展以来，我国各级政府、党委、公检法司各部门，尤其是具体履职的各级司法行政机关所面临的重大理论及实践课题。经过13年多的探索实践，各级司法行政机关在党委政府的大力支持下，在公检法各单位的积极配合和社工机构、自愿者队伍的支持参与下，全面推进社区矫正，取得了良好的社会及法律效果，显著的成绩值得充分肯定。与此同时，各级司法行政机关，尤其是县(市、区)司法行政机关社区矫正机构及司法所，在履行社区矫正职责的过程中，也遇到了因没有合法的执法身份，编制、机构、队伍、经费等不足所带来的工作压力。在全国司法所平均2.5人(四川省0.8人)的编制现状下，面对不断增加的社区矫正对象，被理论界质疑“司法所能否成为我国社区矫正主体”的问题依然凸显。司法所除要履行社区矫正工作以及法治宣传、人民调解等大量的司法行政工作职能，同时还要承担协助乡镇(街道)综治、维稳、信访工作，致使其投入社区矫正工作的精力和时间难以得到切实保证。
在日常矫正工作中，司法所组织社区服刑人员实施“8小时学习、8小时公益劳动”、定期走访和定位监控，都是司法所承担日常矫正的“规定动作”。对于接受监管社区服刑人员数量很多的司法所，诸多的工作量甚至不堪重负。
因此，加强县(市、区)司法局社区矫正机构建设，切实分担兼有诸多职能的司法所承担社区矫正的工作量，应是加强“社区矫正工作场所建设”的重要内容。
一、北京市、四川省社区矫正工作场所特色
按照北京市司法局的相关文件要求，“阳光中途之家”必须具备集中教育、社区服务、心理咨询和辅导、临时安置等四项基本职能，形成“一区县一家”的格局，并于 2011年底全部投入使用。近年来，北京市司法局全面深化集中教育、电子监管、指纹报到、矫正宣告、社区服务、社区评议六项创新工作。
北京市各区县司法局创办的“阳光中途之家”，属于有编制的事业单位。而各省(区、市)司法行政机关创办的无编制的“社区矫正中心”，就不能称之为“机构”，仅仅是一个“工作平台”。
(一)首创“朝阳区阳光中途之家”的启示
初 创 于 欧 洲 的 中 途 之 家(halfway house， 又 译为“重返社会训练所”)，也可称为“社区矫正中心”(community correctional center)，旨在提高刑释者社会环境适应能力的一种过渡性住宿式社区矫正机构。通常可分为政府主办和民间主办的中途之家。
2008年7月8日，北京市朝阳区司法局为了不断创新对社区服刑、刑满释放人员的社会管理模式，提高矫正帮教工作社会管理水平，建立了中国内地首家社区服刑、刑满释放人员过渡性安置基地——“朝阳区阳光中途之家”，其功能区包括法制教育区、宿舍区、职业培训场所。在完成2008年奥运会、国庆60周年安保任务中，“朝阳区阳光中途之家”发挥了重要的作用。其作用和意义，得到中央有关部门的充分肯定。
“朝阳区阳光中途之家”坚持每月举办4~5期培训，所有街乡的社区服刑人员都要在民警陪同下，进行为期2~3天左右的集中学习。作为过渡性安置机构，该中途之家可提供3~6个月的食宿服务。在此期间，与辖区司法所协作，帮“三无人员”协调低保、廉租房及就业，解决基本生存问题。
和发源于国外的“中途之家”相比较，“朝阳区阳光中途之家”的特色是由司法行政机关主办的事业单位;对社区服刑人员和无家可归、无业可就、无亲可投的刑满释放人员提供临时(短期)住宿和教育、指导方面的功能是相同的。在职业培训方面，“朝阳区阳光中途之家”通常会根据前期需求调查，举办相应的技能培训。较之各省(区、市)的社区矫正中心，“朝阳区阳光中途之家”能够提供临时和短期住宿，也是其特色之一。
(二)“大兴区阳光中途之家”的种植园
2011年，北京市“大兴区阳光中途之家”被正式批准为政府全额拨款事业单位，编制11名。通过公开招聘程序，录用了9名专职社工、2名工勤人员。“大兴区阳光中途之家”占地面积共10亩，分教育培训中心和农业种植园两个部分，有1000平米的教育培训用房和五个疏菜大棚。办公室、心理咨询室、多功能教室、安置宿舍、阅览室等配备齐全。设有理论教育组、综合组和劳动指导组。
“大兴区阳光中途之家”主要职责：对社区服刑人员进行集中教育;为社区服刑人员提供公益劳动项目和场所;为有需求的“两类”人员提供社会适应指导、心理咨询和心理辅导;为“三无人员”提供就业帮助。
“大兴区阳光中途之家”的特色之一，是与区公安分局、区检察院、区卫生局协调，建立了阳光中途之家“两类”人员突发事件处置协调联动机制。分别指定魏善庄镇派出所和区人民医院协助阳光中途之家处置突发事件或“两类”人员突发疾病等紧急情况，并通过“处突任务流程图”的形式明确了各单位职责和程序。该举措得到了市司法局的高度认可，并在全市阳光中途之家进行了推广。
“大兴区阳光中途之家”较之于“朝阳区阳光中途之家”而言，功能区方面的特色，就是拥有“种植园”功能区。在种植园能够实现对于社区服刑人员的种植技能培训，实现将社区服刑人员“学习”和“劳动”集中实施，减轻司法所的日常工作负担。
(三)成都市蒲江县司法局创新工作模式
成都市蒲江县司法局社区矫正工作很有创新，一系列做法值得总结推广，在此仅着重介绍以下的做法：
其一，充实社区矫正一线执法力量，实行社区矫正“工作片区管理制度”，确保政法专编人员不少于2人。蒲江县共12个司法所，划分为4个片区司法所，每区设一个片区执法所。蒲江县司法局党委成员全员参与，每人分管一个片区司法所。
其二，社会家庭共同参与跟进帮教。要求社区服刑人员家属(监护人)陪同社区服刑人员观看入矫须知、警示教育视频，并参加入矫教育考试。若考试不合格的，便再学一遍，直至考试合格。
其三，蒲江县司法局实施“视频点验”。在实行手机定位监管系统基础上，推出了人脸指纹识别系统、司法所录像监控系统、四级联网“视频点验系统”、综合网格化管理系统和矫正中心全程监控系统等五大系统，建成了固定与移动、录音与录像、电话与视频同步使用的信息化防空网。
全县“视频点验系统”的实施，获得了社区服刑人员和执法人员双重满意的效果。既有效避免了手环、脚环定位监控对社区服刑人员标签式的心理伤害，还同时提供了收看电视、网络连接等服务功能，得到社区服刑人员的认可，极短的时间内实现了社区服刑人员家庭全覆盖。视频点验系统有效地提升了工作效率，减轻了执法人员的工作量和心理压力。
蒲江县社区矫正中心实行每天定位监督、每周视频点验。社区矫正科(矫正中心)每天督查手机定位额、网络监管情况。监控录像与指纹报到、见面谈话、训诫教育等相互印证，手机定位与视频点验实现轨迹查询与视频验证结合，网格与中心监控信息对接，视频点验实现市、县、所、村(家)四级联网，充分发挥系统功能。
(四)成都市温江区社区矫正中心工作模式
温江区的社区矫正工作自2006年6月开始试点，2007年全面铺开实行。十年时间里，坚持以提高教育矫正质量为核心，全面落实监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶三大项工作任务，努力提高矫正质量和效果，在防止社区服刑人员脱管、漏管和重新违法犯罪方面取得了阶段性的成果。
2015年6月启动了“温江区社区矫正中心”建设项目，总投资40余万元，建筑面积达400平方米。设置报到登记、信息采集、宣告训诫、教育培训、心理咨询等七大功能区域。
温江区司法局通过资源整合以及政府购买服务的方式，与温江区爱心公益企业——成都黄大姐保洁服务有限公司签订合作协议，共同打造区级“社区矫正教育培训及公益劳动基地”，即通过黄大姐保洁公司不仅解决“学习、劳动”集中实施问题，还通过其所设置的“法律大讲堂”，加强对社区服刑人员的引导、教育。黄大姐保洁公司引入专业的社工团队，开展针对社区服刑人员的教育培训、就业帮扶、过渡性安置等工作。截至目前，该基地接收过渡回归人员19名，吸纳就业安置68名，组织开展社区矫正“集中学习、公益劳动”活动41场次。
特别值得一提的是，像成都市温江区的黄大姐保洁公司在组织社区服刑人员劳动时，会让他们以“志愿者”的身份参加，在劳动制服上印有这样的话语：“大家爱护环境卫生，你我都是文明市民”。这种善待、尊重社区服刑人员的理念和做法，感动了一大批人。有社区服刑人员表示，即便以后解矫了，仍然会继续到黄大姐保洁公司的法律大讲堂参加学习。
依托民间机构实现“学习、公益劳动、技能培训”集中实施，充分体现了集中管理的优越性，使温江区司法局有了“社区矫正中心”和“社区矫正教育培训基地及公益劳动基地”这样两个工作平台，极大地增强了本区社区矫正工作实力。
(五)宜宾县社区矫正场所建设特色
建立宜宾县社区矫正中心，对于整合该县司法行政系统内部职能资源，加强政法各部门之间的衔接配合，提高社区矫正工作质量，强化社区矫正工作的严肃性、统一性和规范性，具有非常重要的意义。
正在建设中的县社区矫正中心，设有报到登记室、矫正宣告室、监控指挥室、训诫室、教育培训室、心理咨询室、档案资料室和警务检察室等，实现了实施刑罚执行、监督管理、教育帮扶等功能。在社区矫正中心，依托心理矫治室，统一安装心理测评系统，对新接收的社区服刑人员心理健康状况进行测量和分析，及时发现需要心理矫治的社区服刑人员，聘请专门的心理咨询师开展心理教育工作，建立健全社区服刑人员的心理教育档案。该社区矫正中心在今年上半年完成建设并投入适用。
(六)珙县司法局社区矫正中心概况
2016年根据四川省司法厅要求，珙县司法局在原有设施的基础上又投入30万，升级改造成为“珙县社区矫正中心”，完善了社区矫正各功能室，建立了矫治帮扶教育基地，增添了硬件设备配置，落实了每人1400元的专项经费。
在司法所日常教育的基础上，县社区矫正中心每季度组织一次100人以上的集中教育和心理团体辅导。2016年以来，已经开展团体心理辅导4期，个体心理咨询17人次。
根据社区矫正中心的预设功能，社区矫正中心已将入矫宣告、惩处训诫、电子监控等执法工作和集中教育、技能培训、心理咨询辅导等帮教工作纳入中心开展，解决了司法所人少和场地有限的实际困难。
将来，在具备条件的情况下，将以政府购买服务或者与企业联建安置帮教基地的形式，将社区公益劳动和过渡性安置等工作也纳入其中。
(七)翠屏区社区矫正中心特色
宜宾市翠平区司法局立足基层执法需要，严格按照名称、功能、设施、标识、用色“五个统一”的标准，建设面积达 550 平方米的社区矫正中心，规范设置监控指挥中心、宣告室、集中学习室、心理矫治室，为定位监控、调查取证、教育惩戒等日常执法活动，提供了必要的场所，提升了社区矫正执法硬实力。
该中心的特色之一，除了有执法人员 4 名，辅助人员 1 名，专职监管和执法工作之外，还另聘请心理学、法学客座教授 3 名，主要开展教育帮扶和心理辅导工作。该中心建成以来，已经接收社区服刑人员224 人，开展相对集中宣告 137 人，组织集中教育 363人次，诫勉谈话 13 人，心理矫治 3 人，开展调查取证500 余件次，中心各项功能得以发挥，矫正措施和重点执法环节得以落实和增强。中心的特色之二，管理软件的规范化。制定了《定位腕表管理考核办法》等12 个监督管理办法。中心的特色之三，该社区矫正中心将心理辅导、技能培训、法治教育三个课堂整合为一个平台。定期举办法治教育培训班，提升社区服刑人员守法意识，针对个体展开定向心理矫治。
综上所述，无论是社区矫正中心直接实施，还是委托民间机构集中实施“学习、公益劳动”活动，都非绝对有意义的。宜宾市翠屏区的情况就比较具有代表性。为了“集中”而让社区服刑人员往返花费半天，甚至半天以上的时间，显然是难以长期坚持且不合理的做法。因此，由司法所或“片区司法所”继续承担部分社区服刑人员的“学习、公益劳动”工作，也是合理且十分必要的。
二、当前社区矫正中心运行管理面临的挑战
当前，各省(区、市)所建设的社区矫正执法场所，无论是办公楼式的还是兼带养殖、种植功能区的，都齐备宣告、训诫、学习、技能培训、监控定位等各项功能。但若仔细考察，就会发现在场所建设的同时，仍然存在或新增一些问题。例如，没有增编的情况下，就必然形成一套人马，两块牌子。再如，若政府购买服务的机制尚未健全，没有专业社工或者民间机构协作，仅仅由政法专编人员承担社区矫正工作，原有的困难和问题便会仍然存在。
通过此次专题调研得知，社区矫正中心建设中各项“功能、指标达标”，仅仅是第一步，还有诸多的问题需要逐一解决。
(一)宜宾市司法局社区矫正工作面临的挑战
1.人员编制。自 1998 年以来，宜宾市司法局没有增加过公务员编制。“社区矫正大队”和“社区矫正股”是两块牌子一套人马。2012 年，社区矫正职能增加之后，人员编制也没有相应增加。虽然各县(市、区)司法局通过内部调剂充实了社区矫正大队，由此前每个司法局平均1名社区矫正工作人员，增加到了每个司法局平均3名人员，但仍然不能满足社区矫正工作的需要。
2.执法身份与职责。司法局社区矫正机构工作人员在开展社区矫正过程中，没有如社区矫正官、社区矫正警察等执法称谓，也没有统一制服，缺乏社区矫正执法应有的权威性、威慑性。同时，还没有上网追逃、强制押送等措施手段，极大地制约了其工作效率。再加上宜宾市地处西部山区，部分社区服刑人员住址偏远，开展一次走访就需要半天的时间。一定程度上，司法所的工作没有切实保障，却要面临社区矫正工作中的渎职、失职责任追究，成为悬在广大司法助理员头上的一把剑。
3.政府购买服务的现状。实践中，招录社工时，为了完成当地政府解决就业任务指标，多数以招聘辅助人员替代专业人员。有个别县(市、区)仅仅是解决地方就业需求，甚至招录小学、初中文化的人员，缺乏基本的法律知识和工作理念。这些被招录的人员只能够从事事务性工作，难以适应社区矫正专业工作之需。另一方面，即便招录到具有一定专业知识的人员，却因为各县(市、区)社工每年每人包干经费2.4~2.8万元，实际收入工资为1200~1500元，这样的待遇难以留住人才，也是导致专职社工队伍不稳定的重要因素。
(二)珙县司法局社区矫正中心面临的挑战。珙县司法局人员编制不足问题凸显。2014年，经编委批准，宜宾市珙县司法局成立了社区矫正执法大队和17个镇(乡)中队。实际工作中，无论是社区矫正、安置帮教工作股和社区矫正执法大队，还是司法所和社区矫正执法中队，都是两块牌子一套人马。
因此，由于社区矫正中心没有编制，缺乏专职人员，只能够由县司法局社区矫正股(执法大队)人员兼任，进而形成三块牌子、一套人马的局面，使社区矫正的预设功能难以全面、有效地实现。同时，司法行政工作人员执行社区矫正，在身份定位、执法依据以及实际工作上处于十分尴尬的地位。
从上述社区矫正中心建设情况看，建立社区矫正中心与其功能的充分发挥之间还不能直接划等号。全国司法行政机关县(市、区)社区矫正机构(科)的人员，平均也不超过3~4人。依靠社区矫正中心减轻司法所的工作量，也并非容易之事。尤其是当社区矫正科和社区矫正中心是“两块牌子，一套人马”，执法力量必然依旧捉襟见肘。某种意义上，如果严苛的追责制度是悬在司法所头上的利剑的话，社区矫正中心缺乏编制和政府购买服务机制欠完善，同样也是制约其发挥应有功能的骨鲠。
三、充分发挥社区矫正中心功能的综合途径
(一)通过事业编制充实机构人员
北京市司法局和各省(区、市)司法厅(局)组建的社区矫正中心相比较，北京市各区县“阳光中途之家”可谓“事业编制的机构”，而各地的“社区矫正中心”，只能称之为“社区矫正的工作场所”。多数社区矫正中心(“朝阳区阳光中途之家”“费县社区矫正中心”除外)，并不具有集中组织社区服刑人员劳动的条件之外，在调查评估、帮教扶助方面，为基层司法所分担更多工作的程度也不尽相同。
北京各区县的“阳光中途之家”均为事业编制，平均人数11人左右。虽然基层司法所并未增编，但各区县司法局的社区矫正科(股)和“阳光中途之家”合力，极大地增强了区县司法局社区矫正机构的力量。
不难看出，即便都是由政府部门主导创办社区矫正工作场所，解决其机构编制、功能区以及完善政府购买服务机制的力度，地域不同，差距还是很大。
(二)坚持改革创新、增强顶层设计
1.温江区司法局引入律师参与的工作机制。温江区司法局结合社区矫正工作需要，制定了《驻村(社区)律师参与社区矫正实施意见》，采取四大举措，深入开展驻村(社区)律师为社区服刑人员提供全面的法律宣传、法律咨询、法律服务及帮困扶助等活动。通过选派政治素质高、业务水平好、执业经验丰富的驻村(社区)律师，组成志愿服务团队。进入社区服刑人员矫正小组，提供“点对点”的法律服务，强化社区服刑人员的法治意识。同时，还开展大量的走访工作，掌握所在村(社区)社区服刑人员就业、就学及法律需求等情况，提供相应的法律咨询和法律服务。上述做法，也不失为继政府购买服务、借调监狱干警等方式之后，探索增强司法所社区矫正力量、减轻司法所社区矫正工作量的有效途径之一。
2.成都市蒲江县司法局的创新。从全国各地司法行政机关的普遍做法看，充实司法所社区矫正力量的途径，有以下几种：
第一，政府购买服务，聘请专职社工或民间机构;
第二，政府购买服务，充实司法所聘用工作人员;
第三，借调监狱人民警察，充实县(市、区)社区矫正机构。
上述做法，对于民间组织培育机制尚不发达、政府购买服务机制尚不完善，甚至没有市属监狱机关的成都市司法局而言，实效甚微。因此，蒲江县司法局通过组建“片区司法所”，同时将“片区司法所”之外的所有司法所人员，全部纳入辖区矫正小组的做法，也是难能可贵的自助式整合资源途径，值得充分肯定。
3.珙县司法局的顶层设计建议。
其一，通过顶层设计，协调编制部门设置县级社区矫正中心，每个县级社区矫正中心配备8~10人。
其二，加强县级社区矫正中心、镇(乡)司法所的人员配置，按照比例配备社区矫正警察(部分或者全部纳入)，保障社区矫正刑罚执行的需要⑨。
当前，我国正在积极推进社区矫正立法进程，和外国发达国家百余年的社区矫正实践相比较，我们的经验和实践都还需要积累。因此，若要避免走过多的弯路，顶层设计就尤显重要。
(三)大力促进政府向社会力量购买服务
江苏省扬州市司法局通过政府购买服务的方式，委托珍艾社会工作事务所参与社区矫正工作，形成了颇具特色的“扬州模式”。其具体内容包括“邗江经验”和“蜀冈模式”。
1.“邗江经验”。邗江市司法局是第一家以政府购买服务的方式与珍艾社会工作事务所开展合作的。珍艾社会工作事务所承担着邗江北山片区比较偏远的三个司法所监管的社区服刑人员的集中教育、社区服务和个案评估工作。三个司法所辖区内共有32个村、社区，约50名社区服刑人员，区域跨度很大。珍艾社会工作事务所每月将对每位社区服刑人员进行走访，面对面了解社区服刑人员思想、工作情况，掌握第一手动态资料。对于需要进一步核实的，则请司法所联系街道，借助本地网格化优势，深入了解其在辖区内的活动范围、社会交往等情况。将监管风险有显著增加的情形上报司法所、司法局，共同商议采取有针对性的措施直至降低管控风险。
2. “蜀冈模式”。蜀冈风景功能区仅有司法所，尚未设立司法局。珍艾社会工作事务所着重协助景区管理岗开展社区矫正工作，并同时为景区输送社工，创建出“岗位+专业化”的服务模式。珍艾社会工作事务所还借助团委、妇联、广陵区知识分子联谊会等一切可以动员的社会资源，收集、捐赠图书，每月定期举办领读活动，与社区服刑人员共同分享读书心得。
珍艾社会工作事务所所长刘箴，毕业于美国马里兰大学刑事司法专业(获得硕士学位)，有着坚实的专业背景，极具沟通能力。她将大量的社会学、教育学和心理学的知识运用到实际工作中，取得了良好的工作效果，展示了专业社工组织参与社区矫正工作的特色和极具生命力的前景。
(四)加大规范力度，保障社区矫正中心功能发挥
1.完善视频点验及合署办公程序。成都市蒲江县社区矫正中心适用的“视频点验”方便、实用，极大地减轻了司法所的日常矫正工作量。同时，在社区矫正中心，公检法司合署办公、共同实施教育的活动已经常态化，极大地充实了司法所矫正小组的教育形式和内容。当然，真正要做到公检法司合署办公，需要一定的条件。
第一，公检法司之间建立了良好的沟通协作渠道;
第二，在行政区划范围较小的前提下，公检法在社区矫正中心合署办公才具有可操作性。作为普遍适用的监控方式和各机关合署办公的机制，都应当加以规范，便于落实、检查。不因为人事变动而受到负面影响。
2.重视社区矫正执法程序规范化。温江区司法局近年来制定了《温江区社区矫正工作流程》《温江区手机定位监控实施细则》《电子脚环定位监控规定》《社区服刑人员须知》等一系列规范性文件，明确调查评估、接收、奖惩、解矫以及收监执行等各个环节的工作职责、流程和内容。宜宾市翠屏区也通过制定《定位腕表管理考核办法》等12个监督管理办法，全面规范社区矫正中心工作。深入推行并广泛应用司法部社区矫正信息管理平台和社区矫正电子监控系统，采购指纹识别仪、身份证识别仪、定位手机、电子脚环等科技装备，对普通社区服刑人员实施手机定位监控，对重点人员实施电子脚环定位监控，随时掌握社区服刑人员动态，充分提高社区矫正日常监管工作效率和质量。今后，针对“纳入”和“不宜纳入”社区矫正的衡量条件，以及采取其他监控(手机、手环及脚环)方式做法，都应当明确程序，严格把握。并能够根据实际需求，灵活适用。
3.审视行政区域对于社区矫正工作的实质意义。在蒲江县和温江区司法局调研时了解到，蒲江县、温江区与相邻县级行政区域的司法行政机关之间，须进一步增强协作沟通机制。社区矫正工作往往涉及社区服刑人员户籍地、居住地、工作地等多个区域，随着交通的不断便利以及社会人口流动性不断增强，由此引发的外出越界等日常管理问题日益凸显，社区服刑人员脱管、漏管的风险不断增大。上述问题，已经得到四川省司法行政机关社区矫正管理部门的高度重视，近期将抓紧调研和研究。
总之，社区矫正工作场所的建立，意义深远重大。如何促使其充分发挥应有的功能作用，我们不仅面临诸多问题及挑战，又拥有多种可供选择的途径。应当结合各地社区矫正工作场所建设的实际情况，深入跟进调研，不断探索。
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《社区矫正中心建设专题调研报告》出自：百味书屋
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