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关于完善项目“飞地模式”的思考与建议

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关于完善项目“飞地模式”的思考与建议 本文简介:

关于完善项目“飞地模式”的思考与建议从上世纪90年代初的化工企业搬迁,到2006年后出台“飞地政策”,我市项目“飞地”经历了从自发到自觉的发展过程。“飞地政策”实施五年来,在我市园区、乡镇之间优势互补、资源共享、要素集约、产业转移等方面发挥了积极的作用。随着转型升级的压力不断加大,我市现有“飞地政策

关于完善项目“飞地模式”的思考与建议 本文内容:

关于完善项目“飞地模式”的
思考与建议
从上世纪90年代初的化工企业搬迁,到2006年后出台“飞地政策”,我市项目“飞地”经历了从自发到自觉的发展过程。“飞地政策”实施五年来,在我市园区、乡镇之间优势互补、资源共享、要素集约、产业转移等方面发挥了积极的作用。
随着转型升级的压力不断加大,我市现有“飞地政策”在引导转型、调控要素、均衡发展、兼顾各方利益方面发挥的作用有弱化趋势,特别是重结果考核,轻过程管理的考核机制可能带来突击完成任务、应付考核等投机行为的发生,进一步完善项目“飞地模式”迫在眉睫。
一、现有“飞地模式”存在的问题
实行项目“飞地”,初衷是促进要素集聚、项目集中、产业集群,现有政策实施五年多来,却带来了模式单一、机制不畅、活力不强等弊端。
1.“飞”行模式单一。从2006年到2012年,累计实施“飞地”项目45个,达产达效34个,其中乡镇“飞”园区42个,占总数的95.6%,园区“飞”乡镇项目仅2个,占总数的4.4%,共建园区更是只见新闻报道,未见真正实施。从实际效果看,我市目前的“飞地”项目主要是从乡镇“飞”到园区,不完全等同于经济学上所讲的“飞地经济”,与国内“飞地”经验先进地区相比,“飞地”模式相对单一。究其原因,一方面是考核办法的“指挥棒”作用的必然结果,另一方面也是要素倒逼带来的必然产物。
2.协调机制不畅。现有机制下,乡镇在企业搬迁、招商信息共享等方面往往遵循就近原则,企业在选择“婆家”时绝大多数靠感情和个人喜好决定,还有部分是政策形势的要求,如广陵镇的飞天化工落户经济开发区就是“化工进园区”的结果。总体说来,在“飞”出前,市级层面缺少信息共享平台、沟通协调平台和规范约束机制;“飞”出中,园区、乡镇深度融合不够,衔接欠佳、效率不高的现象也时有发生;“飞”出后,政绩考核、利益分成等相应机制未能适时启动,“飞出方”的既未得“名”,更未得“利”,积极性受到挫伤。
3.引导作用有限。现有“飞地政策”主要考核对象是非园区乡镇,侧重考核引进资金的“量”,“质”的方面要求不高,如2012年的考核办法,仅对注册资本作了明确要求,具体的门槛标准是1500万元,对项目的财税贡献、投入和产出比等未提明确的要求,如果按这个标准,经济开发区、虹桥工业园、科技环保产业园显然无法接纳,2012年度,乡镇提供给各园区的招商信息21个,真正符合园区入园标准的不到
30%。同时,由于未对园区、乡镇现有项目的退出制定相应的奖惩机制,因此,现有办法对提高相关园区经济总量有明显的促进作用,但对统筹区域协调发展、优化经济结构、提高产业层次等作用不太明显。
4.激励作用不强。现有“飞地政策”在压力传递、利益分配格局、调动各方积极性等方面,还有很大的完善和创新空间。从“飞地”实际看,存在着乡镇无项目可“飞”、有项目不愿“飞”、园区不愿接等问题。客观地说,责、权、利不统一等体制机制因素束缚了乡镇招商引资的手脚,加之无专职招商人员、无专项招商经费,招商难也就成了必然。同时,受要素供应趋紧的制约,园区显然不愿接纳乡镇“飞”来的“小项目”。
调动“飞地”双方的积极性是现有“飞地政策”
调整的重要内容之一。
二、原因分析
虽然我市发展“飞地经济”已有5个年头,但随着我市经济的快速发展,也有不少制约因素需要破解,这些制约因素主要存在于观念层面、制度层面和管理层面。
1.认识不到位,主体意识和主动性不强。“飞地经济”模式,重要特征是“互动”,终极目标是实现“双赢”。由于“飞地经济”模式不是发展经济的主导模式,而是特定形势、环境下的一种产物,所以当前我市园区、乡镇对发展“飞地经济”的认识存在较大的差异性。一是难以突破思维定势。局限于制度障碍、利益障碍、结构障碍,对“飞地经济”认识不到位,甚至认为“飞”前“出了灯油钱”,“飞”中“吃力不讨好”,“飞”后“无事靠边站”,与其如此,不如不“飞”。二是共赢观念、大局意识不强。全市“招商一盘棋”认识不够,部分乡镇偏重拆迁、矛调等社会事务,在招商引资上受资金、土地、人才等各类资源要素的制约,不愿做“无用功”,在发展“飞地”经济上不肯下真功夫。重点园区都能紧紧围绕各自产业定位、特色优势开展招商,但对不符合自身门槛、产业类别的项目信息往往不能“入眼”,或“视而不见”,或“一票否决”,一定程度上浪费了招商资源,错失了“飞地”项目的源头。三是存在随遇而安的心态。部分园区、乡镇虽能充分认识到“飞地”经济的重要意义,但在实际工作中认为是“碰碰儿经济”,存在随遇而安的心态,主观能动性不够。
2.机制不健全,缺乏有效的政策配套和保障措施。2008年,市委作出了举全市之力发展重点园区的重要决策,全市“要素向园区倾斜、项目向园区集中、产业向园区集聚”,着力形成园区与乡镇互为补充、共同发展的格局。但由于园区与乡镇在行政、人事、财权等方面互不统属,自成体系,园区、乡镇之间没有真正的利益共享机制,更无行政制约措施。同时“飞地”经济的合作模式会牵涉到方方面面,如供地、财税、电力等,这些问题涉及到国土、建设、规划、财政、税务等多个部门,需要市级层面的沟通和协调,现有“飞地”政策在市级层面缺少沟通协调平台和保障服务机制。同时,落实好“飞地”政策还需要出台相关的配套政策,如财税分成体制、土地价格调控机制、招商资源共享机制、“飞地”项目预审机制等,所有这些都需要对现有“飞地”经济的模式、体制进行创新,需要更高层次的协调、服务、推进。
3.管理有缺失,强化过程控制刻不容缓。现有考核体系中,乡镇、园区仅凭一张表、两枚印章即完成“飞地”项目的确认,由于“飞地”项目双重统计,往往存在“飞地”双方协商、填好表盖好章、只得分不拿奖就完成任务、应付考核的现象。因此,进一步加强项目论证、完善现有考核办法、量化考核指标、细化考核内容、优化过程管理迫在眉睫,加强对“飞地”信息的掌握、“飞地”方向统筹、“飞地”过程控制、“飞”后利益落实已成当务之急。
三、建议
发展“飞地经济”是集聚产业、打造区域经济核心竞争力的重要战略举措,是实现“领先苏中、融入苏南”战略目标的现实选择,突破思维定势的束缚、突破现有机制的桎梏、突破现有模式的樊蓠显得尤为迫切。
(一)突破思维定势,积极拓宽“飞地经济”发展空间
一要消除思想误区。园区、乡镇要把解放思想作为招商引资工作的“总开关”,切实转变思想,着力转变封闭保守、固步自封的观念,消除“肥水外流”的顾虑。要有海纳百川的眼界和胸襟,从全市发展大局出发,充分认识发展“飞地经济”的重要性和必要性,树立合作共赢的理念,敢于牺牲局部利益、眼前利益,积极推进合作“双赢”。
二要坚持因地制宜。在模式的选择上,敢于突破市域限制,大力实施“远交近合”、“南融北接”战略。“远交”就是着力推动沿江与常州相关园区、黄桥园区与无锡相关园区的合作,以区中园、园中园模式合作共建。“近合”就是以小城镇建设为契机,着力推动区镇共建模式。一方面乡镇招商分局每年招引一定数量和规模的项目到相应园区,另一方面园区“腾笼换鸟”,将不符合园区规划、用工需求量大的企业转移到其他园区或乡镇。“南融”就是融入“长三角”、沿江发展战略中,主动承接新一轮转移产业。“北接”就是加强与泰州医药高新区、出口加工区的对接,借船出海,融合发展。
三要坚持高点定位。成熟、完善的“飞地”制度设计,要着力改变当前乡镇“飞”园区的单一模式,突破要素瓶颈的制约,推动乡镇特色发展、园区产业升级。乡镇要通过“飞地”开发,把差别化、特色化发展作为引领发展的“牛鼻子”,在盘活存量、挖潜增效的基础上,积极与园区结对共建,联动发展,园区在所得收益中按一定比例“反哺”乡镇。重点园区要认真梳理现有产业结构,进行科学统筹、合理布局,适度尝试“腾笼换鸟”。同时要以打造核心竞争力为目标,注重整体提升园区规划和发展水平,把宜业和宜居有机结合起来,把园区建设成为高效率生产和高质量生活的综合体,成为发达地区工业园区的“升级版”。
(二)突破制约瓶颈,不断拓展“飞地经济”外延内涵
一是在合作双赢上求突破。推动项目“飞地”,要充分调动“飞地”双方的积极性,尤其要出台相关的配套政策,使“飞地”双方互惠互利、成果共享。如出台经济统计、财税分成、土地价格调控等配套制度,最大限度地激发双方合作的积极性和创造性。同时要加大土地使用、环境保护、能源利用等要素调控力度,对优质“飞地”项目,在同等条件下优先落户。
二是在整合招商资源上求突破。市商务局作为全市招商引资工作牵头部门,要统筹协调好全市招商引资工作,在园区、乡镇提供的招商项目基础上,策划、包装、推介好全市重大招商项目,牵头做好重大招商引资活动的统筹安排、在手信息跟踪,协调好相关单位抓好重大项目的推进落实。要统筹安排好现有园区、乡镇以及驻外办事机构的布局,形成人力、物力、财力的统一调配,避免“资源同构”。各招商队伍也要细化分工,加强协作,形成合力,对搜集到的信息,依托现有的全市招商引资例会制度这一平台,定期进行交流,市商务局进行汇总、梳理、分析、研究后明确载体单位,然后由相应的载体单位派专业招商小组跟进开展工作。
三是在项目推进上求突破。实践证明,政府主导和积极推动是“飞地经济”取得成功的重要因素之一。要把发展“飞地经济”作为实现“弯道超越”的突破口,进一步完善市领导牵头、各部门分工负责、领导小组定期调度和跟踪督查等制度,“飞入地”要像对待本园区招商的项目一样,全力以赴抓落实,“飞出地”要全程跟踪服务好,不当“甩手掌柜”。同时,进一步健全激励机制,把项目推进速度与土地指标供应、优惠政策兑现相挂钩,推动“飞地”项目快建设,早投产。
(三)强化组织领导,创新“飞地经济”发展机制
一是强化组织领导。市委、市政府一直把招商作为第一要事,实行项目“飞地”,说到底,就是要在全市形成“千斤重担大家挑,人人肩上有指标”的招商氛围,真正把招商的压力传递到每个乡镇、园区。因此,建议成立“飞地”工作领导小组,由市分管负责人挂帅,统筹全市招商资源、实行项目预审、协调要素供给、畅通审批通道、落实利益分成、强化考核管理,真正把“飞地”政策变成提升园区核心竞争的催化剂和推进剂。
二是完善考核办法。结合我市实际,尽快研究制定《关于推进“飞地经济”发展的指导意见》,完善项目“飞地”考核办法。考核办法要坚持一个原则,即所有非园区乡镇,以盘活存量为主,不论项目大小好差,一律不供给工业用地;要落实好两个关键,即落实好专职招商人员和专项招商经费,落实好利益共享机制,尤其是财税分成体制,可以采取市财政按项目一次性奖励“飞出地”,再与“飞入地”年终结算;要明确好三个重点,即明确市级层面的协调推进机构,明确实行“飞地”项目预审制度,明确实行“飞地”项目备案制度。
三要强化考核督查。尽快改变“一张表格、两个印章”认定“飞地”项目的考核模式,通过建立“飞地”项目备案制度,从项目信息掌握和项目落户、达产达效等方面,对项目招引的全过程进行监管。完善招商队伍绩效考核制度,进一步明确园区、乡镇的“飞地”任务,重点园区、部分重点镇下达指标任务,非重点镇“飞地”项目作为加分。考核时,不光要考核“飞地”项目的“量”,更要考核“质”。市商务局定期召开招商分局例会,掌握项目信息,定期通报项目进展情况。加大对项目落户、投产达效后的跟踪督查,确保各项政策落实到位,坚决防止和纠正投机行为的发生。

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