点击查看更多：政府信息公开工作进展情况报告
承办政府信息公开案件的要点分析
《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日起施行，在施行的十年时间里，涉及政府信息公开的案件呈逐年上升趋势。笔者担任多家政府法律顾问，近年，在为政府服务的过程中，经常被问到的问题就包括：“申请人提到的这个信息，我们应该公开吗?不公开我们该怎样答复?”针对政府信息公开过程中遇到的实际问题，笔者结合办理的多起信息公开案件以及日常工作答复，依据现行规范性文件规定和最高人民法院审理此类案件的裁判思路，尝试对律师承办政府信息公开案件做以下分析。
“以公开为原则，不公开为例外”是政府信息公开的基本原则。实践中，行政机关应通过官方网站、刊物、传媒等多种途径主动公开政府信息。同时注意对本单位已经形成的政府信息及时梳理，有步骤地进行信息化建设，编制政府信息簿，亦可以聘请专业技术人员从事上述工作，摸清家底，实现政府信息资源管理科学化。
既然公开为原则，不公开为例外，那么，识别哪些是不公开的信息就显得尤为重要，这也是律师承办政府信息公开案件的核心内容。
一、非政府信息不涉及公开问题。
《条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。
依据该规定，首先，政府信息产生的主体是行政机关，那么人大、政协、党委应排除在外，实践中，“两套班子”的情况，如果使用党委的名义出文，不属于信息公开范围。军队和刑事司法信息亦不属于政府信息，实务中，公安机关110报警的界定问题，北京高级法院审判认为从110出警到作出《刑事立案通知书》前属于政府信息公开的范畴，刑事立案后的信息不予公开，属于刑事司法范畴。另外，需要具体分析几类特殊主体，一是高等院校信息应予公开，并且被纳入行政诉讼受案范围;二是公共企事业单位，在履行行政职能过程中涉及的信息应予公开，参照《条例》调整。
从上述情形来看，如申请公开刑事侦查信息、申请公开以党组织文号印发或者党政联合文件，则不属于政府信息。在实际审判中，对于是否属于政府信息争议比较大的，法院会进入实体审理，客观认定属性。另外，结合法院实际审判情况，涉及国防外交可以按照非政府信息答复。
对于历史信息，北京市高级人民法院《关于政府信息公开裁驳类案件研讨会会议纪要》中明确：涉及处理落私等历史遗留问题过程中产生的信息，可以考虑裁驳处理。
上述是对政府信息进行识别的过程，《条例》第二条“政府信息”的定义是识别的依据，如果不属于政府信息，在答复时应出具《非政府信息告知书》。
二、咨询、复议、信访、举报事项，不属于政府信息公开申请范围。
《北京市政府信息公开规定》(以下简称《北京规定》)第二十九条： (一)申请内容为咨询、信访、举报等事项，不属于政府信息公开申请范围。
实践中，相对人的申请如包括：要求行政机关回答“是什么”、“为什么”、“进展程度”、“是否包括”、“是否合法”、“事实根据”、“合法性依据”等内容，或者借信息公开形式要求行政机关作出并提供行政处理决定的，一般可以认定为咨询事项。
另外，实践中经常遇到行政复议、信访程序的当事人通过政府信息公开途径获取案卷，该情形不属于信息公开范围，相对人可以通过专案查阅卷宗等途径获取信息。
三、需要行政机关汇总、分析、加工或者重制的信息不属于信息公开范围。
《北京规定》第三十条：行政机关向申请人提供的政府信息应当是未经汇总、加工、分析或者重新制作的政府信息。
通过上述规定可以看出，行政机关提供的政府信息应当是客观现存的信息。审判实践中，时常发生相对人要求政府提供汇总、分析、加工信息，被行政机关拒绝后，相对人诉讼至法院，法院的处理方式为：不予受理。
四、政府信息不存在的处理情形。
《条例》第二十一条：(三)政府信息不存在的，应当告知申请人。
实践中，此类诉讼案件越来越多，申请人对政府出具的《信息不存在告知书》不服，诉至法院，庭审中，法官往往会要求政府提供合理检索的证据。基于上述情形，律师通常建议政府在出具《信息不存在告知书》之前，应进行信息查找工作，并留存证据，例如向相关业务科室发协查函、调函等书面函件，或者保留电子查询系统的页面截图等凭证，避免庭审被动。在经过实际查询之后，如果信息确实不存在，出具《政府信息不存在告知书》。
另外，行政机关不制作、不保存相关政府信息是否违法，不属于人民法院审理信息公开案件的审查范围。该结论源自最高人民法院(2017)最高法行申123号《行政裁定书》之本院认为：“二、关于政府信息不存在的处理问题。政府信息公开案件，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题，而不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。行政机关违法未制作或者未保存政府信息问题，属行政机关不依法履行职责范畴，并不是信息公开案件的审查对象。当然，行政机关如以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应证明其已经尽到合理检索义务”。
五、非本机关制作的信息，应如何答复的问题。
《条例》第二十一条：“(三)依法不属于本行政机关公开的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。从该条规定可见，不属于本机关职责，本机关不可能存在该信息，故无法提供，向相对人出具《非本机关公开告知书》。
实践中，较为常见的情形还包括：在相对人的申请内容中，有要求本机关公开的内容，也有不属于本机关公开的事宜，处理方式是：对于符合本机关公开的情形部分，应当予以公开。
通过上述论证可见，非本机关制作的信息与信息不存在的区别是：前者：“本机关不应该有，所以没有”;后者：“属于本机关公开，但是没有。”知晓该区别后，能有效避免对二者答复时发生混淆。
六、已经提交档案局的信息，如何处理。
最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称：《最高院规定》)第七条：政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。
从上述规定可见：移交国家档案馆的信息，不属于政府信息公开的范围，如果移送至本单位档案机构，适用信息公开的规定。另外，还需要注意时间问题，不能在收到信息公开申请后，移交到国家档案馆，实务中有这种情形，被法院认定为规避法律义务的行为。
七、涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不得公开。
《条例》第十四条第四款：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
从上述规定来看，涉及国家秘密绝对不公开;涉及商业秘密、个人隐私的政府信息相对不公开。其中，个人隐私内容包括：涉及身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等信息。
八、政府内部信息、过程信息、决策信息，具有非终极性特点，属于“意思形成”信息，由于“非正式性、非成熟性”特征，不宜过早公开。
实务中，经常有相对人申请政府公布的信息具有内部信息、过程信息或者决策信息特征，对于此类信息是否应予公开，需要对信息内容和特征进行具体判断。对于此类信息是否适用公开的问题，笔者认为最高人民法院(2016)最高法行申2769号《行政裁定书》具有示范案例的作用。
2014年7月张某等八人向北京市人民政府提出信息公开申请，要求公开“2013年北京市政府对海淀北部地区年度开发建设计划出具的政策批复。”收到申请后，北京市政府作出《答复告知书》，告知其所申请的信息涉及海淀北部地区开发工作，北京市领导对相关工作确有批示，但未有正式文件批复，此类信息不属于政府信息公开的范围。申请人不服，提出复议申请，复议维持原决定之后，申请人向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，原审法院以“领导批示属于过程性信息，不属于政府信息公开范围”为由，驳回诉请。申请人上诉，二审法院维持一审判决。
2016年，张某等八人向最高人民法院申请再审，要求公开“2013年北京市政府对海淀北部地区年度开发建设计划出具的政策批复”。
最高人民法院在裁判文书之本院认为部分进行充分论述：“并非所有行政机关在履行职责过程中形成的政府信息都必须公开。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。本案中，北京市领导对北京市海淀区北部地区开发建设工作所作批示，就具有“内部性”和“非终极性”特征，再审被申请人在说明理由的基础上不予公开，并无不妥。
最高人民法院裁判文书，对全国各地人民法院裁判案件具有指引作用，过程性信息以其“非终极性”、“内部性”特征被列入可以不予公开的范畴。
九、信息公开过程中，应注意答复期限。
《条例》第二十四条 行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
从上述规定来看，答复有严格的期限规定，应避免超期答复。超期答复具有可诉性。
十、信息公开答复的理由和依据应当明确具体。
行政诉讼中，经常出现行政机关在作出信息公开答复时，并未说明理由和依据，或者理由和依据错误导致败诉。
所以，出具《政府信息公开告知书》应注意说明依据和理由。
十一、政府信息内容是否合法，不属于法院审理政府信息公开案件的审查范围。
在诉讼过程中，经常有行政相对人向法庭提出，政府出示的信息内容违法，对于政府信息所涉及的具体内容合法与否，不属于法院审理此类案件的审查范围。
十二、政府信息公开的申请事项是否明确、具体，并非政府单方能够决定。
笔者遇到很多咨询案件，政府在收到相对人的信息公开申请时，会认为申请事项不明确、不具体，从而不予答复，如果这样处理相对人的申请，该行政行为具有可诉性，因为，申请事项是否明确、具体并不是政府单方说了算，笔者遇到多起案件，在庭审过程中，政府工作人员回答法官不予答复或者不出示信息的原因是申请事项不明确，但是，很多时候法官都会说：“我认为申请事项很明确。”这时政府作为被告败诉无疑，所以一份信息公开申请是否明确、具体的标准是什么，需要细致探明。
最高人民法院(2018)最高法行申1125号《行政判决书》本院认为部分释明了这一标准：“《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述。”申请人在提出政府信息公开申请时，应当尽可能具体详细地对政府信息的内容进行描述。这样做的目的使得行政机关能够寻找、确定并提供给申请人所希望获得的信息。如果申请人提供的描述过于笼统，必然增加行政机关检索的难度，最终导致申请人难以及时、准确的获取政府信息，但是，行政机关也应合理把握内容描述的限度，所谓具体详细，不是要求申请人必须说出政府信息的具体文号和标题，只要使行政机关足以知道申请人所要申请的信息是什么就可以。”
十三、政府信息申请如果不够明确、具体，通常政府会要求相对人补正，对于补正是否具有可诉性，需要具体分析。
政府收到一份《信息公开申请书》后，发现申请事项或者内容不明确、不具体，告知申请人作出更改或者补充，对于要求补正的行为，相对人是否可以诉至法院，要看《补正通知书》中的内容是否涉及相对人的权利、义务，如果仅是提出程序性的补正要求，该行政行为不具有可诉性;但如果在《补正通知书》中涉及到相对人实体权利、义务，则该补正要求，则具有可诉性。
上述罗列事项，源自政府信息公开相关规范性文件的规定以及最高人民法院案例，亦有笔者办案心得体会，希望能为同仁代理同类案件时起到参考作用。行文中难免有不当之处，望同仁不吝赐教。
点击查看更多：政府信息公开工作进展情况报告
来源：网络整理 免责声明：本文仅限学习分享，如产生版权问题，请联系我们及时删除。
《承办政府信息公开案件的要点分析》出自：百味书屋
链接地址：http://www.850500.com/news/185075.html
转载请保留,谢谢!