篇一：村民自治的产生及发展
摘要：村民自治是随着乡村经济的发展而产生的一种新型的乡村治理模式，基层自治是我国政治民主化道路上的一大探索和进步。然而，农村“两委”关系问题成为村民自治后选举时期乡村治理中的一个凸显的现实问题。新生的村民自治权和一贯的党组织领导权在农村事务的公共领域产生了摩擦与冲突。本文采用了实地调查法和文献资料分析法对村民自治治理模式下的“两委”关系进行调查、分析和研究。阐述了导致“两委”矛盾的主要原因，即权力来源不同、权力结构的变化和制度性规定、政策设计的不合理，以及其他方面的次要因素。理顺“两委”关系的关键在于解决矛盾的主要原因。通过两票制的选举模式综合权力来源的交叉，并严格规范村党支部的领导权利范围，不能干涉村委会工作。主要措施在实行的同时辅以其他相应措施，使“两委”关系的发展进入合理化轨道。
关键词：村委会，村党支部，权力来源，制度性规定，两票制
正文：
一、村民自治的产生
（一）、产生的必然性与必要性
我国自鸦片战争被打开国门后，在革命救国的同时也在不断寻找着适合中国发展的道路，经过民主革命和新民主主义革命，实践证明社会主义能救中国。我国1949年10月1日建国，建立了社会主义制度。在封建社会被压迫在最底层的人民翻身成了新中国的主人。制度规定归规定，广大人民群众在经过封建社会的压迫后，在向人民当家做主的新社会过渡还需要一定时间，不是制度法令一经确定就马上形成的。
中国自古以来都是农业大国，即使在改革开放的今天，我国农业人口也占全国人口的56%，在建国初期，农业人口基本是全国人口的全部成分。农村在经过土地改革、从互助组到初级社、从初级社到高级社的不断实践与探索后，为更加充分的体现人民当家作主的变化，农村建立了人民公社体制。人民公社实行政社合一，由乡党委领导进行生产与活动。
随着十一届三中全会的召开，改革开放的实行。农村创新出了家庭联产承包责任制。农村经济有了显著发展，农民有了自己的土地，并有了一定的经济基础。在这种农村经济的基础上，农民变为了更好的生产与大战，维护自身利益，开始寻找一种新的农村管理模式，农民自治意识觉醒，有了一定的经济自主便会寻求一定程度上的政治自主。由此，村民自治便应运而生。当家庭联产承包责任制这一“经济基础”的变化冲击公社体制的“上层建筑”时，村庄原有政治结构产生的弊端已经无法在既有的框架内得到有效的处置。在“行政化”与“自治化”的争论中，中国领导人最终选择了村民自治，希冀以“制度创新”的方式来寻求解决农村公共权威危机的途径。经过一个曲折的过程，全国人大常委会在1988年通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。这一法律由民政部负责在全国各地进行试点和推广。村民自治制度不是由国家领导机构、某个省政府、县政府提出来的，而是由基层的广大人民群众发起的。实践证明，人民群众是创造的源泉。
村民自治的产生过程足以证明一点，经济基础决定上层建筑。村民自治不是几个农民或几个村庄凭空想象出来的，它是有生长土壤的。之前在政社合一、高度集中的人民公社体制下，是不会产生自治思想的。这种独立与自治的要求源于经济基础的发展，是农村经济发展的要求。而对于自治的要求与先前党的一元化权力的领导结构产生冲突，这是一种必然。农村自建国以来就在党的一元化领导下发展，村党支部就是农村的直接领导机构，而对于突然冒出的村民委员会，村党支部要有一个接受并适应的过程，而绝不是排斥与打压。
现今许多农村的“两委”关系都十分紧张。根据调查可以发现，“两委”关系比较和谐
的占被调查村庄的39.3%，而在不同程度上存在紧张关系的占60.7%。各地村党支部都普遍认为村委会的产生对他们的领导产生了威胁，甚至影响到了党支部在农村的地位，有些党支部的权力削弱了，有些党支部甚至瘫痪了。某市一位村支书向前来调研的有关领导说：“看不出村委会选举有什么效果，反而是削弱了党在农村的领导。”少数市委书记担心村民选举会动摇村支书“第一把手”地位，表态说：“无论谁当选，都不能动摇村支书‘一把手’的地位。”这些只是一些表面的认识，先前的农村完全由村党支部领导，现如今多出一个“分权”的村委会，大部分村支书自然认为这是一种威胁，会感到不舒服、不适应。然而，我们要清楚的认识到村委会产生的必然性，它在发展过程中势必会造成与村党支部的许多矛盾。矛盾的产生原因有许多，但不应是人们认识上的不成熟的自然抵触心理。这种从内心的抗拒会加大“两委”关系治理的难度，同时这也是一种治理上的负担，抗拒心理实在不能成为“两委”关系合理化道路上的一个重大障碍。村民自治是经济发展所使然，它并不是对党领导权的威胁，不能将村民自治与党的领导权相对立，二者应是协调关系。村民自治的发展是必然，村党支部要学会如何适应这一发展趋势，而不是让自己站在历史车轮的对立面。一种正确客观的认识有利于“两委”关系的和谐建设。
（二）村委会的含义及其法律地位。
村委会是依法设置的基层群众性自治组织。1998年11月4日第九届人大常委会第五次会议通过的《村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。实行村民自治是当发展和完善农村基层民主政治建设的重大举措。村民自治的内容是：实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的基本任务是：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《村民委员会组织法》第四条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。乡（镇）政府和村委会的关系是指导与被指导的关系。
（三）村党支部的含义及其法律地位
《村民委员会组织法》第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。党章第三十二条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定：乡镇党的委员会和村党支部（含总支、党委）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。由此可见，法律和党的政策明确确定了村党组织在村级组织中的领导核心地位。
二、“两委”矛盾产生的原因
（一）权力来源于权力结构的差异和变化
村民委员会的产生根据《村民委员会组织法》的规定，由村民选举产生，负责管理村内公共事务和公益事业，为村民服务，对村民负责。村党支部是由村内党员选举或由上级党委，即乡镇党委委派、任命产生，负责接受乡级党委的领导，贯彻国家政令，对农村实行政治领导、组织领导和思想领导。村民委员会是由基层人民群众选举出来的，它的权力是基层群众授予的，对村民负责；而村党支部是由上级委派任命的，对上级负责。这种权力来源的交叉使两个领导班子工作的出发点就发生了差异，权力的来源不同导致二者的负责主体与工作重点就不同。村委会由于注重自身在群众中的形象，便于以后当选连任和工作的顺利，便会考虑村民利益多一些，而忽视乡镇政府的态度与利益。村党支部与上级党委是领导与被领导的关系，在工作中会以上级命令为出发点，侧重上级命令的执行与完成效果。村党支部的权力来源自上而下，来源于上级党委与政府授予，因而是一种国家行政权力；而村委会的权力来源是自下而上的，即通过乡村大众制度性的选举途径而获得的一种自治权利。因此，两委关
系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家和农民的关系。
村民委员会的产生同时打破了农村原有的权力结构，由一元结构分解为二元结构。村民选举为中国农村的政治生活引入了一个崭新的变量，导致村庄一元化结构的分解，并是村庄整治变得复杂起来，在某种意义上，村民自治的推行，等于是在原先的权威结构模式中引入了一个具有不同逻辑向度的要素。选举因素的介入使得原先具有“自上而下”特征的农村权威结构发生了某种程度的“裂变”。在这一“裂变”结构中，以村委会选举为代表的“自下而上”的变量被嵌入到传统的“自上而下”的权威结构之中，从而形成了“自上而下”与“自下而上”两种逻辑的同时并存。从实践结果来看，两种政治逻辑的各自运作导致了村庄政治二元结构的出现，并由此产生了彼此的紧张与冲突。
（二）制度性规定不合理与政策设计的缺陷
国家行政体系公分四级：省、市、县、乡（镇）。村庄不在国家行政体系的范围内，独立实行村民自治的管理模式。按照《村民委员会组织法》的规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。农村脱离于国家行政体系之外，但它毕竟是国家基层组织，自治要在国家的领导范围内自治。乡镇政府对农村的指导与帮助远远不能承担国家政令传达的重任。如何将国家政策顺利的贯彻到基层、到农村，村党支部便成了最佳选择。村民自治是在党的领导下的村民自治，村党支部在实行自治以后仍然是农村的一把手，是农村的领导核心。农村及村内一切组织与村党支部是领导与被领导的关系。而村党支部是党在农村的基层组织，它接受上级党组织的领导。这样就顺理成章的形成了一条“领导链”，曲折的将村委会与上级联系起来。而这条“领导链”也就是国家政令向基层传达的途径。
这种层层领导关系使得村党支部成为联系上下组织的一个关键环节。在工作过程中由于对上级负责的因素，村党支部往往与乡镇政府形成天然同盟。景跃进就曾指出，“在两委关系的矛盾与冲突中，乡镇不是一个独立的仲裁者，相反是这场游戏中倾向于与村党支部结盟的一个玩家。”乡镇政府对村党支部的维护表现在各个方面，部分乡镇政府为保证其在农村的利益，在“两委”产生的选举过程中就与村党支部站在一起，共同操纵选举，是公正的选举成为一场闹剧。比如陕西省黄村的村委选举，黄村选举前的党支部书记卜兆明，村委会主任黄广前，村会计刘汉社。这“三巨头”是村庄权力的决策中心。黄广前因在解决当地农业生产用水上的突出业绩，而且处事公正，加上隶属黄村第一大姓，因而深孚村民众望。卜书记原是乡政府临时干部，后回村任支书，属村中第二大姓。原村支书何志龙现为乡副书记，支持卜兆明。在村务管理中，卜书记和黄主任屡有矛盾，且黄更倾向于村民利益。选举前，卜和乡里商定，要选下黄，扶刘汉社当村主任。故在选举前，列黄广前、刘汉社为主任候选人。全村划为三个选区：分别为卜、黄、刘三人的势力范围。选举时卜选区的票都投给了刘汉社，这样刘汉社的票数过半当选村主任，黄广前落选。黄村的这次选举，纯因乡干部的控制而变成了无任何竞争性的选举。村民对这次选举的评价是“纯粹走形式”，而当部分村民鼓动黄广前上访控告选举违法时，黄也知其中是乡政府有意所为，告也无用，未在上访上动半点心思。因此，在这个意义上，更多的人将村党支部视作国家代理人，而将村委会看成村庄当家人。调查数据也证明了这一点：面对“在上级政府的利益与村民的利益发生矛盾时，党支部通常会维护哪一方的利益”的问题时，回答“维护上级政府利益”者为78.37%，而回答“维护村民利益”者仅为13.51%。但是在回答“在上级政府的利益与村民的利益发生矛盾时，村委会通常会维护哪一方的利益”这一问题时，肯定前者占45.62%，肯定后者则为50.25%。当村委会对乡镇政府的“指导与帮助”不满时，自然也就导致了村委会与村党支部的矛盾。
村民自治是我国在政治民主道路上的伟大尝试，而村这一级自治组织又不能脱离于国家
管理的范围。无论是民主取向还是治理取向，村民自治的政策设计并没有脱离开中国的宏观政治构架———中国共产党的领导核心问题。在村民自治实行前的很长一段时期里，乡村社会一直实行党政合一体制，实行党的一元化领导。可是，政府在架构具有民主性质的村民自治制度时，不得不要面临党的领导核心与村民自治权利相互关系的问题。换言之，政府一方面想推进国家民主化，一方面却又要考虑政党政治因素，或国家有效控制乡村社会的因素。在党的历次代表大会上都不断重复强调农村基层党组织的领导地位。村民自治制度的实行导致村庄权力结构的改变，由以前的一元结构转变为二元权力结构，并继而派生出村庄公共职能的分割问题。为解决好这一问题，协调好农村“两委”关系，政府的策略从各项会议内容和自身利益来看，无疑是倾向于将村民委员会置于党支部的领导之下，是党支部成为政治上和法律上的权力中心，赋予党支部在村级政治中具有不可挑战的“领导地位”，以实现党对乡村社会的政治领导与国家控制。村民自治制度的确立和党实行领导权的政策设计导致了“两委”关系无可避免的会产生冲突。然而，两委关系无论如何紧张，都无法改变党一村二的制度性位序排列，这是政府主导下的政策设定的必然结果。因而如果说两委关系的紧张与冲突已经被看作是村民自治制度安排中的一种政策缺陷，这必然是制度结构使然，也应当为当时的政策设计者所预见。这种政策缺陷为村民自治在实际运行中遗留下了许多弊端。有学者指出，即使村委会选举是自由的、公平的和竞争性的，其所产生的不过是村党支部的一个下属机构，更不用说它能享有不受乡镇政府干预的自治权。所谓的村民自治实质上是党领导下的村民自治，是党的一元领导下的多层次分权治理模式。
（三）乡村经济发展有待发展
我国改革开放后发展十分迅速，但高速发展的同时，我国仍处于发展中国家水平。农村经济在国家经济发展的大背景下也是如此。农村经济仍需在国家的扶持下实现进一步发展。经济基础决定上层建筑。这是经过实践证明的。我国的村民自治也是在经济发展的基础之上创造实施的。根据马斯洛的需要层次论，当人们没有解决温饱问题时是不会有其他追求的，而有了一些经济基础时，就会为眼前的经济利益而争夺不休，只有当经济发展到一定水平，人们的欲望达到一定满足时才会有精神追求甚至更高层次的追求。就目前我国“两委”矛盾的现状看，“两委”见竞争激烈，冲突比较显著的领域是“印把子”、“账本子”与“笔杆子”，而这三方面中，以“账本子”的争夺尤为突出。例如广州市郊某区的红星区，新上任的村委会要党支部交出公共财物账本，党支部只交出一本118元的存折，村委会成为没有任何资金来源的空架子。当村委会通过村民大会取消由党支部负责管理的经济联社时，村支部书记也采取行动通过村支部会议决定开除村委会主任的党籍。诸如此类的例子还很多。由此可见，发展乡村经济是缓解“两委”矛盾的主要措施。当经济发展到一定程度后，村内公共事务增多，村民自治意识更加深入，也许村委会会应接不暇于各种公共事务于村中公益事业，而村党支部也会从村中事务抽离出来，更加注重对村民的政治领导、组织领导和思想领导。经济基础的坚实有利于村委会和村党支部权力的各归各位。
（四）“两委”领导的个人素质
导致“两委”关系不和谐的因素再多，“两委”本身的个人素质也是这一问题的关键因素。村民自治制度再怎样完善，法律规定再怎样详细合理，如果“两委”领导自身的个人素质有问题，也同样会导致“两委”矛盾。例如，广东惠东县港口镇大澳村，在1998年的村民选举中，原干部全部落选，村民对前来调查的人员说“旧班子是一帮蛀虫”。村民还反映，现任村支书不仅不吸取前任支书贪污腐败的教训，反而变本加厉的变卖集体耕地、贪污挪用公款。后果是，村里200多亩耕地卖的只剩20来亩，而上千万的卖地款所剩无几，村办公室家徒四壁，村委会只得向镇政府借资2000元才勉强开门。尽管村主任不断要求接管村务、公开账目，镇干部还亲临现场督促接交工作，但村支书就是不理不睬，导致村委会无法正常运转。这类村支书之所以顽固地拒绝移交村务和经济管理权，主要是他们有贪污挪用公款的犯
罪嫌疑，那些死保他们的乡镇干部也有受贿或合伙贪污的嫌疑。这些蜕化变质的“土皇帝”不能代表党的领导，要求村民、村民代表、村委会等等服从这些“土皇帝”的权力意志，不仅完全背离了党的宗旨，而且也是对这一宗旨的莫大伤害。不仅直接损害党与农民的鱼水关系，而且必将瓦解党在农村社会的政治基础。然而个别村委会干部认为“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责”。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对应承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。村民自治，并不意味着完全脱离国家和党的支持与领导。
“两委”矛盾是指两个领导班子间的矛盾，而促使问题产生的往往是村委会主任与村党支部书记这两个领导核心人物。冲突主要是两个人的冲突而不是两个组织的冲突。当村委会与村党支部产生矛盾时，村主任与村支书往往将领导上的意见不合掺杂到个人恩怨中，或将个人利益与组织利益混为一谈。当个人利益受损时，会将个人恩怨放到组织内解决，使两个人的矛盾上升为两个组织的矛盾。“两委”领导人是政策的执行者，执行者的素质在很大程度上会影响政策实施的效果。因此，保证“两委”组织的整体素质很必要。
（五）乡村文化中的宗族势力的影响
村民自治实行的土壤是农村，农村特定的乡村文化对村民自治的实行起着一定的影响作用。我国农村属于一种熟人社会，村民间大多是有血缘关系的近亲或远亲，村民间都互相熟悉或认识。农村不同于社区，社区成员间的关系只是邻居，而农村则不同。由此，农村内便容易形成错综复杂的利益关系网。宗族势力是支撑这个关系网的主要支架。
农村宗族势力对村民自治的影响，首先表现在村民委员会和党支部的组建上。村民自治的理中之义首先是由村民选举产生村民自治的组织，处于重要领导地位的村党支部也是由选举产生，这似乎给了宗族势力一个很好的机会。中国农村向来多是依姓氏形成自然村落，在山高路远交通不便的偏僻地区，宗族势力显得更为强盛。同一村落基本上是同一祖先，世代繁衍下来，外来姓氏很少。自然村落实我国农村地区的主要居住模式，也是农村行政区划的基础。许多村庄就是以大姓命名的，如李庄、王村、董园等等。在农村的各种选举中，大姓人多势众，自然掌握了选举的主动权。大姓当选成为较为普遍的现象。在农村，要当选为村委会主任或村支书，必须具备的三个条件是：下有家族势力的支持，家族势力又是由大姓宗族中男性家庭成员众多的家庭形成；上有乡政府的支持；还要有个人的能力。在实地调查中一位村支书就很自豪地说：“我们在县、乡政府，在财政、司法、工商部门都有人。”在村民眼里，这一家族不仅人丁兴旺，且势强力壮。在乡政府眼里，有这样家族背景的人出任村支书一职，实属理想。大姓宗族成员之所以推举本族成员担任村中要职，自然是为了保护并谋取本宗族成员的利益。当然也有当选了同时为村民谋取利益的，但如遇村民利益与家族利益发生冲突，其利益选择就不言自明了。当选的宗族成员，如不能为本宗族成员谋得特殊利益，他自然就不能再得到宗族的支持，也就要下台。在宗族势力操纵下产生的村干部，很难做到秉公办事。
宗族势力的影响还表现在农村的经济关系上。在农村实行家庭承包责任制后，不少乡村出现过自发组织的私人合伙企业，合伙人非亲即故，艰难创业之初，靠血缘情义尚能分工协作，一旦经营初具规模并盈利，这类合伙组织多数便纷纷解体，二三年内，十不存一。在一些村办企业，同姓同宗在一个企业内的情形也很多见。不同宗姓之间的经济利益矛盾冲突也常有发生，这些矛盾必然会反映到负责组织与协调农村经济建设的村委会里面。
三、农村“两委”关系合理化的解决措施
（一）“两委”选举实行两票制
两票制是在特定环境下发明的一种选举技术，它首先是在山西省河曲县岱狱殿村被发起
篇二：村民自治的主要问题及对策
村民自治的主要问题及对策
来源： 《前沿》2005年第三期 时间： 2011-11-16 21:40
现行村民自治制度存在的问题,既有制度本身的问题，也有实施和大环境的问题。扩大基层民主 ， 是发展社会主义民主的基础性工作 ，而推进农村基层民主建设的根本途径就是加强和完善农村村民自治制度。目前 ，我国的村民自治运作存在什么问题 ?应如何加强和完善?对这些问题的探讨无疑具有重要的现实意义和理论意义。
一、村民自治在运作中存在的问题
1、现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。《村组法 》第 2条规定： “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织 ，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第 10条规定 ，村民委员会由村民直接选举产生。第 4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助 ， 但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项 ，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这些规范只规定了村民委员会是基层群众性自治组织 ，由村民选举产生 ， 对村民负责 ， 并未明确规定其在政务方面对乡级政府负责; 同时 ，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予的 “指导、支持和帮助 ”， 以及村委会对乡、民族乡、镇政府的工作 “协助 ”， 其具体内容是什么均不够明确 ，这样 ，现实中乡镇与村民委员会之间的关系就很容易被扭曲。在很多情况下 ，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式 ，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制 ，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构 ，变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。其主要做法是：通过各种手段干预、操纵村民委员会选举 ， 力求使“自己人 ”当选; 通过村党支部事实上 “领导 ”而非 “指导 ”村委会; 通过行政命令和资源优势 ， 实现对村委会的控制; 一些乡镇还借助于 “村财乡管 ”来加强对村委会的控制 ，也有一些村委会从本村利益出发 ，不愿接受乡镇政府的 “指导 ”， 甚至力求摆脱乡镇政府 “指导 ”， 出现了所谓村委会 “过度自治化 ”的倾向。
2、现行制度设计中村委会与村党支部之间的职权划分不明 ，使二者的冲突时有发生。《村组法 》第 3条规定：“中国共产党在农村的基层组织 ，按照中国共产党章程进行工作 ， 发挥领导核心作用; 依照宪法和法律 ，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第 2条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业 ， 调解民间纠纷 ，协助维护社会治安 ，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里 ，党的核心作用是什么并未细说 ，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业是否在党的领导下亦未言明。1999年初 ，中共中央下发的 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条规定：本村经济建设和社会发展中的重要问题由村党支部 “讨论决定 ”。而第 19条规定的由村民会议 “讨论决定 ”、由村委会执行的八项事宜 ，却也都是关于本村经济建设和社会发展
的重要问题。这样 ，村党支部与村委会在理解中央文件和 《村组法 》时 ， 不免会各执一辞 ， 使村委会与村党支部之间纠纷不断。当村委会主任力量较大时 ， 则常出现村支书与村主任争雄的局面 ，导致二者 “同居 ”的危机。一般而言 ，是村支部权重 ，大事、小事 “村支部一切包揽 ”， 村支书成了实质上的村委会主任 ，而村委会主任副主任则成了村支书的僚属。
3、村委会选举制度不完善。《村组法 》村委会选举的规定过于原则和抽象 ，且存在很多法律漏洞 ，即使各省自行制定的实施办法和选举办法也有很多规定不合理、不规范。主要问题是：
(1) 关于候选人提名的程序不够具体、科学合理。《村组法 》虽然规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员的候选人 ，但并未规定具体提名办法 ， 更未规定候选人产生后 ， 必须要过多少天后才能正式投票选举 ，以使候选人能有较充分的时间对选民进行演讲宣传 ，使选民能够较充分地了解候选人 ，避免盲目投票。目前实际情况是当选者往往是村里的知名人 ，使一些现任村干虽然任内政绩平平 ，甚至有严重问题 ，也能顺利被提名、被选上 ， 而非知名人即使很有头脑、很想为村级治理做点事也很难当选。此外 ，《村组法 》并未规定如何直接提名候选人 ， 也未规定候选人的名额比应选名额多多少。这样 ， 在采用 “海选 ”的地方 ， 通常由选民采用无记名投票的方式 ， 直接选举候选人 ， 同一个人可被选为村委会主任、副主任或村委会委员的候选人 ， 同一个人在被选为多种候选人时 ， 可选择其中的一个参选 ， 如选择其中较低的一个职位参选 ， 所获取较高职位的选票可以计作较低职位的选票。这就为各类领导展开“工作 ”、进行 “安排 ”提供了方便。
(2) 对舞弊及破坏选举行为惩处不力。《村组法 》仅把村级民主权利的纠错渠道界定在群众举报和县乡人大、政府及有关部门的 “应当负责 ”调查处理上。对处理选举争议和纠纷的规定 ，大部分省都规定了县、乡两级人大和人民政府以及民政部门和其他 “有关部门 ”都有权处理。这种规定表面看来很详尽、很合理 ，但规定这么多部门都可以受理的结果却往往是各部门之间职责不明确、分工不细致 ，最后相互推诿 ， 导致大家都不管 ， 或者不同的部门处理结果也不同 ，使人无法适从。行政诉讼法、行政复议法主要侧重于公民财产权、人身权的保护 ，村级民主权利也不在它们的调整范围之内。由于法律对违反 《村组法 》的行为缺乏刚性的惩处规定 ， 一些严重破坏村级民主的行为往往得不到及时、有力的惩处。法律法规的不完善和法律漏洞的大量存在 ，往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供一定的机会 ， 从而导致大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为的出现。
4、有选举无监督 ，即使偶有好官 ，也难免变坏。《村组法 》第 18条规定村委会应向村民大会负责 ，第 19条规定与村民利益密切相关的 8大事项只有村委会才有决定权。但是实质上由于村民素质不高 ， 村民大会事实上很难举行 ，因此 18条、19条中的这些切实捍卫村民权利的规定在很多地方皆形同虚设。于是第 21条中的规定就不免被滥用 ，
一方面村委会、村支部常想方设法使自己满意的群众担任村民代表 ， 另一方面所谓讨论决定村民会议授权的事项实际上就成了讨论决定第 19条其他条款中村民会议讨论决定的事项。更有甚者是 ， 村党支部根据 1999年 《中国共产党农村基层组织工作条例 》第 9条的规定 ， 对村内的上述大事径自做决定 ， 连村民代表会议也不举行。此外 ， 《村组法 》第 22条中关于村务公开的程序和内容的规定虽较具体 ， 但是对于那些不公开或公开不实者的责任追究则语焉不详 ，久而久之 ， 村务公开不公开 ， 怎样公开 ， 在很多地区似乎完全成了村干们自主的事了。
此外还存在以下问题：村级干部在政治上无升迁的可能性 ，且大多数地方村委会干部待遇都甚低 (虽然他在很多时候都在为国家办公 ) ，所以不能吸引真正有抱负、有才干的人去竞选村委会干部。县乡体制改革滞后 ，县乡机构重床架屋 ， 官僚主义十分严重 ，村干们整天疲于奔命 ， 少有时间和精力为群众办事 ， 也加重了村民的负担。民主环境较差 ， 其突出表现是众多村民的民主意识相当淡薄 ，民主能力十分有限 ，不尊重手中“神圣一票 ”的权利 ，很多村民选举时连票都不愿意去投 ，致使许多地方连正常的换届选举工作都难以进行。
二、加强和完善村民自治制度的对策
1、改进乡镇工作的方式方法 ，建立服务型、指导型的基层政府。一是尊重村民自治的法律地位 ， 尊重村民自治的权利 ，相信群众、依靠群众自己管好自己 ，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换 ， 要从过去的政治经济社会合一 ， 向以公共服务为主转变 ，从控制村级组织为主转到放手让村民自治 ，给予支持、帮助指导上来 ，凡属村民自治的事务 ，乡镇政府不越权、越位干预 ，不搞强迫行政命令; 三是指导和引导管理。在村民自治制度下 ， 政府对村的管理又是必要的 ， 而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限 ，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理 ， 转为以村民自治为前提 ， 依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作 ，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导 ，依法协助乡镇政府开展工作 ，保证完成各项工作任务。
2、解决两委关系不协调问题。要解决农村两委关系不协调的问题 ，必须坚持标本兼治。
(1) 科学划分农村两委的权限 ，明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体 ， 作为农村工作的组织机构 ，村委会和党支部必须在整体利益的原则下形成高度的统一。明确规定村党支部与村委会的职责范围 ，使各自的工作职责与范围有清晰的界限 ， 避免出现实际操作中的相互扯皮或相互推诿的现象。最重要的是确认村党支部和村委会之间的领导和被领导的关系。党支部是党在农村的基层组织 ，是党在农村的全部工作和战斗力的基础 ， 是村级各种组织和各项工作的领导核心。在村民自治中坚持党的领导，主要体现在：首先是
要村党支部在带领村民在对日常事务的处理中体现党的意志，按照国家政策办事，而不是要村党支部凌驾于村委会之上;其次是带领村民积极参与村内事务的民主管理 ，教育党员和村干部自觉遵守 《村组法 》及各种法律和政策规定;再次是搞好组织和监督，确保各项程序的合法 ，同时对村委会日常管理工作进行监督，建议把组织村务公开的权力交给党支部 ， 让村党支部享有真正的监督 ，确保依法治村。党支部的领导应是一种宏观层面的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。村委会要依法接受村党支部的领导，在党的路线方针政策和国家法律、法规限定的范围内履行职责 ，开展工作 ，使村民自治在党组织的指导和支持下健康发展。
村委会行使的权力是广大村民通过选举后赋予的，村委会与村民的关系是代理与委托的关系。村民对自已的权力既拥有委托出去的自由，也有收回的自由。村委会应对村民负责。村党支部在领导村民自治中也要尊重村民的意志，尽最大的努力使党和国家的意志与村民的利益吻合起来。不能使国家利益和村民利益统一起来的村党支部和村委会是难以完成其使命的。
(2) 加强制度建设，建立科学高效的村两委工作运行机制。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的背景下，要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选 ，实现村两委成员交叉任职或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一种大胆的、符合实际的选择;这一做法既为我党在乡村提供了寻求 “新的合法性 ”的机会 ， 又与当代世界民主发展的潮流相一致。实践中有三种做法。一种是：在村委会选举中，能够获得大多数村民选票的党员，可以再由村党员大会选举为村党支部书 ，任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同;第二种做法是，把时任村党支部书记的同志作为村主任的正式候选人向村民推出 ，若能被选上村主任，这也就合理合法的 “一肩挑 ”了; 若不能选上 ， 村党支部书记的位置也要空出来;第三种做法是 ，对选举产生的非党员村主任 ，上级党组织加快培养步伐 ，使其早日成为合格的党员。从必要性看 ，在做到民主选举的基础上 ， 通过交叉任职或一肩挑;使村的各项大事与具体事务都能在一体化的组织里得到落实 ，可以避免彼此之间因为争权夺利或相互推诿而带来的功能浪费;从实际效用上看 ，既可以加强党的领导 ，提高村委会地位 ，有效避免党的领导地位被架空的可能以及村委会权力虚化的局面 ，又能使村民在更大的范围内筛选 ，真正实现好中选优。此外还有利于组织合力的形成 ，提高办事效率以及减少干部职数 ，减轻农民负担。二是规范两委的内部决策运行机制 ， 建立党支部领导下的集体决策体制。凡涉及到村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，可以由村党支部或村委会提出初步议案 ，提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案 ，然后将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，由两委联席会议形成决议，最后召开村民大会或村民代表大会，经讨论、表决通过后付诸实施。
(3) 积极推进领导创新，切实改善党支部的领导。村党支部在摒弃传统包揽型领导方式后 ， 要坚持和加强党的领导 ，关键是推进领导创新。一是创新干部产生机制。村委会实
行直选后，两委干部产生方式有了明显不同，因为直选 ，村委会的威信和群众基础相应提高 ，如果村党支部委员的产生还停留在“由少数人选人 ”、“在少数人中选 ”的模式中 ， 那么虽然同样是村干部，但在群众心中就有了高下之别。要创新选举办法 ， 把党员、群众公认的优秀党员选进村党支部班子，这是与村委会成员的直选相衔接，提高村党支部公认度和号召力的有效措施。二是实现工作方式创新。村党支部要有所为 ，有所不为 ，保证党组织的先进性。首先要把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织周围，适时吸收进党员队伍，同时加强党员的教育和管理，健全激励和约束机制，在民主政治建设中发挥 “一个党员一面旗 ”的先锋模范作用。其次要改进思想政治工作 ，增强党组织的渗透力。在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫 ，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。
此外，应发挥上级党委和政府的引导功能，如确定正确的舆论导向，提供良好的服务环境，以促进两委的有机协调。
3、改革现行的村委会选举制度，变 “海选 ”为 “组合选举制 ”。所谓 “组合 (阁 ) 选举 ”是安微省社会科学院辛秋水研究员首次提出的。其主要做法是：
(1) 提名。召开村民小组会议 ，采取无记名投票 ，由具有选举权的村民在全村范围内 ， 分别按村委会主任、副主任和委员三个职位各提出一名候选人。村民选举委员会将各村民小组的提名票数进行汇总统计 ，以得票多少为序分别确定村委会主任、副主任和委员人选。然后 ，由每位村委会主任候选人 ，分别在得票较高的副主任和委员人选中 ，以差额的原则 “组合 (阁 ) ”各自的村委会 “竞选班子 ”。村委会主任候选人及其 “组合 ”名单 ， 都必须在选举日之前张榜公布 ，让村民甄别、审查。
(2) 竞选。一般要求在人口较易集中的村子里举行全村 “竞选大会 ”(只设一个主会场 ) ， 在 “竞选大会 ”上各竞选班子轮流发表 “竞选演说 ”， 当场回答村民问题 ， 营造民主竞争氛围。而在人口较难集中的村子里 (如偏远山区 ) ， 各竞选班子则要分片开展竞选活动 ， 发表 “竞选演说 ”， 接受村民质询 ， 增进村民对竞选班子的了解。
(3) 投票。分两步进行 ，首先 ，由村民直接投票选举村委会主任;然后 ，由村民对当选村委会主任的组合班子进行投票选举 ，以得过半数票者当选为村委会副主任和委员。该做法较 “海选 ”是有较大的进步 ，但是仍有值得进一步完善的地方。可做以下调整： 一是变村民无记名投票推选村委会成员候选人为凡是有意竞选村委会主任者 ， 首先必须要组建自己的竞选班子 ，包括副主任和村委会委员的人选和驻选举委员会的代表;规定只有获得村全体选民的 1/15———1/10以上联名支持 ， 并且缴纳必要的选举经费者 ，才有资格参与竞选。二是规定正式候选班子确定与投票日必须相隔两个月 ， 以便各路竞选班子能有充分时间进行各种合法形式的竞选活动 ， 使选民能够充分了解自己的主张。三是选民只投票给某一竞选班子 ，不再投票给单个候选人。四是凡是竞选失败的竞选班子皆可选择 1———2名常年在本地务农或务工、有一定文化修养的人担任村务公开监督委员会委员 ， 享
篇三：村民自治有哪些特点
村民自治有哪些特点
答：以村民委员会为自治组织的村民自治，属于农村居民以村为自治区域、实行村民自己管理自己的自治，是一种具有中国特色的农村基层民主政治制度。它的特点是： (1)自治组织的成员是农村的居民，是以农民为主体的自治。(2)自治的决策内容足村民根据国家政策和法律自己管理本村事务，其范围是与本村村民利益相关的村务。 (3)自治组织本身不是政权机关，只行使单一的自治职能。自治组织根据国家有关政策和法律行使自治权，办理公共事务和公益事业。(4)村民自治组织的领导人不属于国家公职人员，不经过政府机关的任命程序，而是从本村有选举权和被选举权的村民中直接选举产生。
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